立法后评估的方法探析

伊海燕

（安徽经济管理学院公共管理系，安徽合肥 230059）

立法后评估的方法探析

伊海燕

（安徽经济管理学院公共管理系，安徽合肥 230059）

立法后的评估是指针对一部或几部已经实施了一段时间的法律，政府有关部门或相关组织对法律的立法质量和实施效果进行评价、估算，以期找出法律在实施中存在的问题，分析其立法上的原因,从而进一步完善立法。立法后的评估是法律实施后不可或缺的环节。我国从2004年开始各地开展了立法后评估的实践，但是纵观各地的实践，方法不一、标准不同。为此，应明确立法机关的评估主体地位，评估对象的选择要有针对性，评估标准主要采用可行性标准和效益标准，综合采用各种评估方法，从而提高各地评估水平。

法后评估；方法；探寻

立法后评估中也被称为“法后评估”或“立法后头看”，这里的“法”是指的由全国以及有地方性法规制定权的地方人大及其常委会所通过的法律、法规，不包括部门规章和地方政府规章及其规范性文件。立法后评估和立法前的论证不同，立法前的论证主要是侧重于立法的必要性、科学性、可行性；然而，一部法律到底是不是适合了社会的发展，实施效果如何，需要通过立法后评估来完成。同样的，立法后评估也不能被执法检查所代替，执法检查只是侧重于法律实施效果，对于法律质量本身审查不了。所以，在2003年通过的《中华人民共和国行政许可法》中，第二十条明确规定：行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。这是我国关于立法后评估的较早规定，这也是目前我国各地开展的立法后评估的最重要的法律依据。自此以后，云南、甘肃、山东、重庆、北京、上海、海南、深圳、安徽等地都相继的开展了立法后评估工作。但是，综合来看，我们发现各地开展时的随意性较大，开不开展这项工作由立法机构自主决定，对评估主体、评估对象、评估标准如何确定意见不一，怎么开展做法不同，故此，我们有必要从各地的做法中探寻规律，从学理的探讨中获得启迪。

一、关于评估对象的确定

评估对象是解决评估谁的问题，一般的做法是由立法机关选取具有一定代表性、典型性的法律、法规、规章进行评估。从工作实际来看，大致有三种情况。第一种做法是选取一部法律中的部分条款作为评估对象，第二种做法是选取一部法律作为评估对象，第三种做法是选取一类法律作为评估对象。选取一类法律作为评估对象的优点在于可以找出立法中一些共性的问题，总结归纳出规律。如北京市人大常委会委托中国政法大学课题组，对《北京市市容环境卫生条例》、《北京市大型社会活动安全管理条例》、《北京市全民健身条例》、《北京市志愿服务促进条例》等18件地方性法规和《北京市人大常委会关于为顺利筹备和成功举办奥运会进一步加强法治环境建设的决议》进行专项评估。有的地方立法后评估选取的对象是一部法律。这是由于我国各地开展的立法后评估目前处于探索阶段，经验不足，所以多数地方立法机构在评估对象的选择上会选用已经实施一年以上、突出地方特色、和社会生活紧密相关的法律。在方法上采用一次评估一部法律的做法，这样做的优点在于评估对象简单，任务量较轻。例如，上海市人大常委会在立法评估的时候就仅选取了《历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》进行专项评估。甘肃、山东等地也是对法律“先后”进行评估。实践中也有些立法机构或地方政府对群众反映较大，立法后实施效果有待检验，特别是和社会生活密切相关的法律法规的某一两个条款进行立法后评估。这种评估的优点在于评估的指向性强，便于有针对性地发现问题和解决问题。例如，2010年10月份全国人大常委会法工委开展的《科技进步法》的法后评估，评估内容为科技进步法二十条、三十三条的条文。在评估对象的选择上，各地可以因地制宜，总的原则和指导思想是先易后难、先部分后全面、先紧急后轻缓。

二、关于评估主体

评估主体分为组织主体和参与主体。关于组织主体，有的地方是由人大常委会组织，有的地方是政府部门来组织，有的由执法部门组织。本文认为组织主体不应由政府部门担当，理由是政府部门是立法的执法者，部门利益和立法利益之间的矛盾和冲突在所难免，故评估的组织主体以人大常委会为宜。这样做的理由主要有两点：第一，级别较高，人大常委会作为权力机关，由其出面组织，便于协调各部门之间的关系，能充分调动各个部门工作的积极性、主动性，提高评估的效率。第二，人大作为立法机关，对法律法规的制定背景、执行情况有着透彻、详尽的了解和认识，因此容易获得第一手的资料，从而使评估结论更真实、更权威，也更容易促进评估结果的及时转化。因此，目前我国大多省市评估组织主体大多数是由人大常委会担当。例如上海市开展的立法评估，云南、甘肃等地开展的立法评估。当然，这种做法的缺点也很明显，主要表现在，立法机关对法律进行事后的监督容易导致“自我监督”，弱化立法后评估的客观性和公正性，鉴于此，应该注意吸收其他社会力量的参加，例如高校、科员院所、社会中立的评估机构，形成一种以立法机关为主导，以相关部门、专家学者、社会工作和专业评估机构为参与主体的综合评估主体模式。 关于参与主体，目前实践中评估参与的主力军主要是执法机关，其主要优势是作为法律的实施机关，对法律法规的科学性、完整性、可实施性有着清晰的了解和全面的认识。如果说，立法机关对法律是从“理论层面”进行把关的话，执法机关则可以从“实务层面”对法律的实施状况进行评价。因此，其评价更具有制度操作层面的意义，对于不同的法律进行评估，执法主体应该是不同的，对执法主体的选择我们可以利用“利益相关者”模式进行选择。例如对《供电条例》进行评估的话，供电局、经贸委、电力公司、物价局、地方人大等就是该法规的“利益相关者”。对于《高等教育法》进行评估的话，高等院校、教育研究所、教育厅、科技厅等就是“利益相关者”。此外，参与的主体还应该包括专家学者、社会专业的评估机构，他们有着相关的研究背景，有着专业的人员、专门的方法，与被评估的法律法规之间没有密切的利益关系，可以进行独立、公正、专业的评估，保证了评估结果的客观性、公正性和科学性。在立法后评估中，要积极扩宽公众参与的途径和方法。公众既包括与被评估的立法有利害关系的公民，也包括热心于社会法制建设的公民。在法制评估中发挥公众参与的主动性和积极性，公众的参与将会给立法反馈更多有益的信息，促使立法更加公平、科学、合理，也能增加公众对法律的理解，从而更能自觉地遵守法律。

三、关于评估标准

所谓评估标准主要是指在评估的过程中对评估对象进行评价时所采用的判断方法。评估标准主要包括合法性标准、合理性标准、可实施性标准等。关于立法后的评估标准，从目前的文献来看，学者之间有争议，实践中的做法也不一。有学者认为立法质量的评估标准应包括三类标准，即合目的性标准(考量其立法目的是否科学、合理以及在法规实施过程中是否达到立法目的)、合法性标准(考量其立法从实体到程序是否合法)、技术性标准(主要从狭义的立法技术角度考察法规的协调性、完备性和可操作性)。有学者提出，立法质量的评估标准包括四类：法理标准(即用法的原理来评价立法,包括立法的合法性与合理性，这是立法质量评价的首要标准)、价值标准(即考察立法目的、立法理念和立法的价值取向，主要包括制衡标准、激励标准、正义性标准和合目的性标准等)、实践标准(也称实效标准，即对法律实施效果的评价)和技术标准(也称规范性标准，即从立法技术的角度考察法律内部的协调性、完备性和可操作性,考察法律的逻辑结构是否合理，条文设计是否科学、严谨,文字表述是否准确、简练、易懂等)[1]。还有的学者认为立法后评估的标准主要应当有：合法性、合理性、实用性、效益性及技术性等五个标准。在我国近些年的立法后评估实践中，合法性标准是各地法后评估的首要标准，这一标准主要是判断立法后法律有无违反上位法的情况，例如上海人大常委会在对《历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》进行评估中就是采用了合法性标准，评估工作从《历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》与已出台和正在制定、修订的上位法相衔接的角度，检验法规合法性问题，并得出此方面的评估结论。在评估的过程中，评估工作组通过实证调查和数据调研相结合、问卷调查和个案分析相结合，得出了《保护条例》在实效性方面的评估结论。其中对《保护条例》中专项保护资金制度的评估采用了可操作性的标准，并进行必要的论证和协调等。在甘肃省人大开展的《人防法实施办法》的评估中具体设计了《甘肃省地方性法规立法后评估要素计分标准》 （试行）。在评估标准的选择上综合采用了合法性标准、技术性标准、实效性标准等等，为以后的立法后评估工作确定了评估的细则。

立法后的评估标准应包括以下几个标准：1.合法性标准。这是首要标准、基础标准，是法制统一原则的基本要求。通过法后评估可以进一步查漏补缺，弥补立法时的立法缺陷。合法性原则又具体可细分为主体合法、权限合法、内容合法、程序合法、形式合法等几个子标准。2.合目的性标准。法后评估和立法前的评估侧重点不同，法后评估主要考察的是法律实施后有没有达到立法的目的，一部成功的立法应该完整、准确地反映立法者的立法目的，否则，其就是一部失败的法律。具体又包括经济效益目的和社会效益目的。3.技术性标准。该标准也称规范性标准，主要从立法技术方面去评估一部立法，主要考虑的因素包括法律条文的语言表达是否严谨、清晰，法律条文的逻辑结构是不是合理，法条之间有无互相冲突。标点符号运用是否规范等。4.可操作性标准。这应该是立法后评估最重要的标准，是检验立法实施效果的核心标准，一部法律的生命和活力主要表现在它的可操作性方面，一部优秀的立法成果不是高高挂在墙上的宣言，而是可以实施下去，被普遍遵守的良法。一部法到底具不具有可操作性，在立法过程中是没有办法检验的，只有回到实践中去才能得到检验。并且，社会生活是一个不断变化的过程，法律可能滞后于社会实践，也可能超前于社会现实，故检验法律的可实施性既可以检验立法工作的不足，亦可以检验执法工作的滞后性。5.效益标准。它是指法律法规的立法成本、实施后的执行成本和社会成本。它是公共行政管理绩效评估中的重要指标，立法后的评估也要考虑一部法的成本和效益之间的比例关系问题。以上评估标准是最基本的标准。

四、关于评估方法

评估的方法主要是指法后评估具体采用的方式、方法和步骤。目前来看，各地做法不一，普遍的做法是采用论证会的形式，例如上海市人大常委会的做法。有的地方采用专题调研的方法，例如甘肃的做法。有的采用座谈会的方法，因其成本较低，故是各地采用最多的评估方式。本文认为，采用何种方式进行评估，总的指导思想是降低成本的原则和保障评估的科学性的原则，应该根据评估的不同阶段采取不同的方法。一般我们可以把评估分为四个阶段：第一阶段，立法质量的评估，具体可以包括合法性、合目的性、技术性等关于法律本身的评估，这一阶段可以采用专家咨询、座谈、论证会的方式；第二阶段，开展法律实施效果的评估。可以采用有关部门、行政相对人、专家学者的座谈会等方式；第三阶段，针对社会关注度高的法律，可以采用调查问卷的方式对法律的实施效果进行测评。调查问卷的设计可以由立法部门、执法部门、相关专家设计，也可以委托专门的调研机构设计。例如可以委托给统计局的调查队，也可以采用网上问卷的方式进行；第四阶段是形成评估报告阶段。这一阶段可以针对上一阶段形成的初步的评估意见进行专项调研。召开评估小组工作后，研究论证评估中出现问题的原因及对策，形成最终的评估报告，作为法律法规修、改、废的依据。

五、关于评估后的转化

立法后评估成果的转化是立法后评估的终极目标。立法后评估的意义在于：通过评估适时启动法律、法规、规章的立、改、废程序，进一步修改、补充、完善相关立法；对属于执法方面或者其他方面的问题，立法机关可以督促相关部门或者单位予以纠正、改进；实践中促进评估成果的转化方式一般是上报评估计划、反馈给相应的立法部门和执法部门等。

六、结语

立法后评估不能是“为了评估而评估”，也不能成为“作秀”的代名词，当然，也不能搞成一阵风的“政治运动”，否则，就会失去立法后评估的真正意义。立法后评估的过程就是从实践中来再回到实践中去，认识不断深化的过程。我们不能期待通过立法后评估去纠正所有的立法缺陷、实现一切立法完美，但是，这种评估制度的制度化、法律化、科学化无疑会推动我国法制的进一步完善。

[1]陈建平.行政立法后评估的标准[J].行政法研究，2008(9).

Exploration on the Method of Evaluation after Legislation

YI Hai-yan
(Anhui Economics and Management Institute,Hefei 230059，China)

The evaluation after legislation is to evaluate the quality of the legislation and the effect of the implementation of one or several laws which were practiced for some time by the relevant departments of government or organization in order to find the problems during the implementation of the law,analyze the reasons of the legislation and improve the quality of the legislation.The evaluation after legislation is an indispensable step after legislation is implemented.Since 2004,the evaluation after legislation has been implemented in China.However,the different methods and the different standards were used in different regions.The legislature must be on the dominant position in the practice.The selection ofthe assessment ofthe objects should be targeted.The feasibilitystandards and efficiencystandards are the main evaluation criteria.The level of assessment can be improved by using a variety of assessment methods comprehensively.

evaluation after legislation;method;explore

D920

A

1008-178X（2012） 05-0018-04

2011-12-21

伊海燕（1977-），女，河南永城人，安徽经济管理学院公共管理系讲师，硕士，从事宪法学与行政法学研究。