台湾中小学免费营养午餐政策探析

肖耀科，陈路芳

（广西民族大学 管理学院，广西 南宁 530006）

为使每一个贫困学生都能享用到营养、卫生的午餐，台湾地区政府于1951年开始为公立中小学贫困学生免费提供午餐，至今已有60年。在大陆，中央政府于2011年秋期起正式启动实施《农村义务教育学生营养改善计划》。对台湾地区中小学免费营养午餐政策的实施历程、特点、积极作用与面临的挑战进行深入分析，无疑具有重要的理论和实践价值，对我国大陆农村义务教育学生营养改善计划具有重要的启示

一 台湾中小学免费营养午餐政策的实施历程

台湾中小学免费营养午餐政策的实施历程基本上可分为四个时期。（一）萌芽时期 （1951—1956年）。1951年联合国儿童基金会向台湾151所山区、偏远、小型的公立小学赠送大批脱脂奶粉，供营养不良的学生使用。1954年台湾 “教育厅”与 “中国农村复兴联合委员会”合作，在台湾各公立小学推广营养教育。1955年 “教育厅”举办台湾第一次营养展览会，并于1957年在台湾各县市开办营养教育巡回展览会。（二）实验时期（1957—1971年）。1957年政府利用美国天主教及基督教福利会赠与的物资，在屏东县三地、佳平、北叶、石门及桃园县介寿等5所山村学校作为营养教育示范学校，供应学生免费营养午餐。1964年美国国际安全分署对台援助大量农产食品，有267个学校开办免费营养午餐，供应学生午餐人数达20万人。1965年改由世界粮农组织向台湾小学援助食品。供应人数至1970年时 “已扩大为二十五万人，供应校数亦增至四百余校。”[1]自1971年开始，公立中学也开始办理免费营养午餐。（三）自立时期 （1972—1981年）。1972年，由于台湾退出联合国，世界粮农组织终止向台湾小学援助食品，台湾政府克服经费上的困难，继续实施学校免费午餐政策。同时台湾地区经济发展迅速，大多数家长已经有能力支付子女的学校午餐费用，因此“教育厅”自1973年起对这些经济条件较好的学生家长收取学校营养午餐费用，同时对无法缴纳午餐费的贫困学生予以全额补助。这一时期的营养午餐除了品质提高、规模扩大外，也由于采用了机械化操作，大大提高了午餐的供应效率。（四）发展时期 （1982—1990年）。为促进城乡教育均衡发展，“教育部”自1982年起，以山地、离岛及农村偏远地区的中小学学校为重点，推行《发展与改进国民教育六年计划》，扩增办理营养午餐学校的数量，并将《扩大与改善学生午餐计划》纳入重点发展工作。1988年政府开始为偏远地区中小学的厨师提供工资补助。（五）繁荣时期 （1991—至今）。1991年，“教育部”实施《第一期发展与改进国民小学学校午餐五年计划》，实施营养卫生教育，1996年继续展开《第二期发展与改进学校午餐五年计划》，以提高学校午餐普及率和营养午餐的质量为主要目标。2002年 “立法院”通过《学校卫生法》，规定学校应加强餐厅、厨房的卫生管理及人员的专业训练，明确了学校营养师的职责。经过60年的努力，台湾中小学免费营养午餐已经基本实现全覆盖，公立中小学贫困学生都能享受到营养、安全、卫生的免费营养午餐。据 “教育部”统计，2011年 （2月至5月）接受免费营养午餐的学生总数总计为274057人[2]。

二 台湾中小学免费营养午餐政策的特点

（一）政府主导免费营养午餐政策

为给中小学贫困学生提供良好的免费营养午餐，在组织机构、经费保障、人员培训以及考核评估等方面，免费营养午餐一直都是由政府主导的。在组织机构方面，学校午餐工作在政府高层是由“教育部”体育司主办的，在基层则由台湾各县市政府教育处体健科办理。在经费保障方面，学校建造午餐厨房以及购置午餐设备及餐具的费用全部由政府教育行政单位负责，这些设备的维修与更新等费用也由政府出资补助。在人员培训方面，台湾各县市政府每年均举行地区性学校午餐观摩会，加强午餐工作人员之间的沟通交流，提升午餐的营养卫生品质。各地政府卫生局也每年举办饮食业主卫生讲习会，由学校选派午餐工作人员参加，以提高工作人员的公共卫生、饮食卫生和食品制备等方面的知识水平。在考核评估方面，“教育部”制定营养午餐辅导考核要点，由各县政府、直辖市教育局邀请有关单位代表、专家以及有实务经验者进行实地考核评估。考核结果为优秀的学校，将对该校校长和午餐执行秘书等相关人员给予奖励，考核结果为不良的学校，则对相关责任人员给予警告或记过处分。

（二）免费营养午餐覆盖范围广

台湾在1951年开始实施中小学免费营养午餐时，其对象就是中小学的贫困学生。自1973年起台湾开始扩大办理学校营养午餐，实行收费制。同时政府也对无法缴纳午餐费的贫困学生予以全额补助。在政府未下拨营养午餐补助经费前，学校不得要求无力支付午餐费的贫困学生先行垫缴午餐费。对于台湾的少数民族即原住民学生，根据《原住民族教育法》第十二条的规定，原住民学生的营养午餐费用均由中央政府编列预算全额补助。自2008年起，台湾政府扩大公立中小学免费营养午餐照顾对象，除原来的三类照顾对象即低收入户、家庭突发因素 （包含家庭主要劳动力受伤或死亡、家庭成员中有重大疾病需花费巨额医药费以及因发生火灾、水灾、风灾等天然灾害而陷于经济困难）及经导师家庭访查认定为无力支付午餐费的学生 （含父母非自愿性失业一个月以上、无薪休假及任何一方存在身体残疾或身心障碍）之外，开始将中低收入户学生纳入免费营养午餐的补助对象。一些县市如金门、马祖、新竹县、彰化县等，还为公立中小学的全体学生提供免费营养午餐。2010年 “教育部”制定《经济弱势学生暑假午餐费补助规定暨早晚餐协助措施重点提要》，开始为贫困学生提供寒暑假免费营养午餐，贫困学生可以持政府发放的食品券到附近的自助餐店和超市用餐或取餐。

（三）午餐经营方式多样化

目前，台湾中小学学校的午餐经营方式由于各校的资源和环境条件不同而有所不同，大致可以分为公办公营、公办民营和委外办理三种。公办公营就是学校建有厨房，学校自行管理，承担责任，采取这种午餐经营方式的学校以小学居多。有些学校因受本校的资源和环境限制，无法建设厨房，还可以委托附近建有厨房的学校供应本校学生午餐，这种方式可以解决部分学校场地设备缺乏的难题，充分发挥工作人员和设备的效益。公办公营的经营方式由于厨房在校内而使午餐品质较有保障，但由于午餐工作繁重，增加了教职员工的工作量。公办民营就是学校建有厨房，但是把午餐工作外包给餐饮公司，采取这种午餐经营方式的学校以城镇中小学居多。还可以由几个学校共同选择一个餐饮公司，进驻一个学校厨房供应这几个学校学生的午餐。通过这种方式，餐饮公司能够提供专业化的服务，学校也只需对其进行监督，降低了教职员工的工作量。委外办理就是学校没有厨房，直接订购餐饮公司在校外做好的午餐。这种方式使学校不需要负责厨房设备的维修更新等问题，大大降低了教职工的工作量，但是由于厨房不在校内，不易对餐饮公司进行监督，难以保证食品的营养卫生。多样化的午餐经营方式使各个学校可以根据自身情况，采取合适的经营方式，以最低成本和最高效率提供最优质的营养午餐。

（四）午餐工作监督多元化

为保证学校午餐的品质，“教育部”制定了《直辖市、县 （市）政府及所属中小学校办理学校午餐应行注意事项》、《学校午餐食物内容及营养基准》等文件，要求各县市政府履行编订午餐工作手册，订定委外办理供应作业原则及定期考核、监督午餐经费专款专用等职责。以2008年嘉义县政府制定的《嘉义县中小学办理学校午餐工作手册》为例，政府对学校午餐办理原则、午餐费收支帐务处理、厨房卫生与物质仓库管理等各种事项的详细规定多达42页[3]。各县市政府也邀请专家学者共同组成学校午餐考核委员会，不定期到各校考察午餐工作。各学校均建立有学校午餐工作推行委员会，由校长、护士、家长代表和有关教师代表等组成，设有研究设计组、工作执行组、教育训练组和稽核小组，分别负责各项午餐监管工作。例如研究设计组的工作内容包括午餐食谱的研究制定、午餐营养分析和定期召开午餐工作讨论会等，工作执行组的工作内容包括食物验收、物资仓库管理、午餐账目处理等。学校午餐执行秘书由教师兼任，按照规定填写午餐工作日志，详细记录当天的食谱、供应人数、食材的数量、新鲜度以及来源、厨房卫生、午餐供应时间等情况。为方便家长对学校午餐工作的监督，各县市还积极创新监督方式，例如花莲县政府教育处建立学校营养午餐的专属网站，“家长们可透过网站，了解孩子们的午餐吃得好不好，全县国中小学都会将每天的菜色上传，供全民监督。”[4]

（五）注重午餐的营养卫生

1996年 “教育部”实施的《第二期发展与改进学校午餐五年计划》重点之一就是强调营养午餐应该 “低油、低糖、适当热量”[5]。1997年 “教育部”委托专家学者制定《学校午餐食物内容及营养基准》，对中小学生营养午餐所含的热量、蛋白质、脂肪和钙的摄入量，以及不同食物的单位分量作了详细的规定，成为学校午餐是否营养的重要衡量依据。2002年 “立法院”通过《学校卫生法》，规定班级数四十班 （约一千二百人）以上的中小学校应至少设置营养师一人。营养师负责对学生的健康状况进行营养评估，设计符合学生营养需求的食谱，对学校午餐营养状况进行监督。根据2003年《学校餐厅厨房员生消费合作社卫生管理办法》第十三条的规定，营养午餐的饮品及点心，必须符合下列条件：“（一）具有营养成分及含量标示。（二）使用鲜度良好之天然食材。（三）不得使用代糖或代脂。（四）取得中国农业标准 （CAS）或良好作业规范 （GMP）标志认证。”[6]由于委外办理营养午餐监督难，“教育部”特别规定中小学外订餐盒必须选择运送车程不超过三十分钟及贮存效果良好的厂商，事先要求厂商投保产品责任险，餐盒食品制造完成后至食用不超过二小时，注意餐盒食品暂存保管场所的卫生。此外还建立有食品留验制度，即随机抽取当日订购的一份餐盒食品，包覆保鲜膜、标示日期、餐别及厂商名称，置于摄氏七度以下的环境冷藏四十八小时，以备查验。为防止中小学生营养过剩导致肥胖，不少县市如新竹县、台中县、彰化县和嘉义县等还推广实施《周一无肉日计划》，鼓励学生养成均衡饮食的良好习惯。

三 台湾中小学免费营养午餐政策的作用与挑战

60年来，免费营养午餐政策在保障学生的受教育权、纠正不良的饮食习惯、培养感恩意识等方面发挥了积极作用。

（一）台湾中小学免费营养午餐政策的作用

1.保障贫困学生的受教育权利，减轻贫困家庭的经济负担。尽管台湾地区政府长期注重照顾弱势群体，提供低收入户生活补助、中低收入户老人生活补助、敬老福利补助以及老农福利补助等，公立中小学的贫困学生也都能够得到学费减免的照顾，但是一些来自偏远地区、低收入户以及单亲家庭的学生仍然没有早餐吃，如果不吃午餐或午餐营养不足，将严重危害这些学生的身体健康，学生也无法专心学习，导致出现成绩下滑甚至辍学的现象。有了免费营养午餐，他们一天至少有一餐能够得到充足的营养，这在一定程度上缓解了上述问题，保证了较高的入学率。据教育部统计，2008年，台湾中小学实际辍学人数仅为829人，辍学率已维持在0.19%的超低水平[7]，远低于美国及日本等发达国家。一些学生不仅上学时有免费营养午餐，还可以把多余的营养午餐带回家作为晚餐，使全家受益，缓解了贫困家庭的吃饭问题。

2.纠正学生不良的饮食习惯，提高学生的用餐礼仪知识。一些中小学学生有偏食、挑食等不良饮食习惯，如爱吃肉不爱吃蔬菜、爱吃奶制品、糖果、不爱吃水果等。许多学生家长由于工作繁忙，也无法抽出时间为孩子准备午餐，往往只能给钱让孩子自行购买午餐。但是有许多学生不吃午餐，将午餐费偷偷挪为它用。也有一些学生购买冷冻甜品、饼干类食品、火腿、罐头等垃圾食品当做午餐，不利于中小学生的健康成长。学校能够提供更为科学、均衡的营养午餐，解决了家长没有时间给孩子准备午餐的问题，而且有营养老师在旁监督提醒，促使这些学生养成良好的饮食习惯。学校在给学生提供营养午餐的同时还开展用餐礼仪教育，例如在午餐前后要洗手、饭后自己洗碗筷、用餐时细嚼慢咽、喝汤时不要发出太大声音，避免饭菜掉在桌上或地上。用餐礼仪教育虽是小事，但是对培养文明学生乃至文明公民的作用却是不可忽视的。

3.培养学生的感恩意识，为社会和谐稳定提供良好的保障。学生如果吃不起学校午餐，不仅对身体健康造成影响，进而影响其学习效果，同时也极易引发自卑、焦虑、厌世等心理问题，导致旷课、偷窃、打架等现象。一些贫困学生中途退学，成为劳动力市场上没有竞争力的群体，工资仅够糊口，甚至走投无路而沦为窃贼、强盗，成为社会问题的制造者，影响社会的和谐稳定。学校为贫困学生提供免费营养午餐，使学生能够平等地享用午餐，减少经济和心理压力，安心学习知识，提高未来的就业竞争力。免费营养午餐也培养了贫困学生的感恩意识，使其能够主动帮助别人、回报社会，产生良好的 “溢出效应”。

（二）台湾中小学免费营养午餐面临的挑战

台湾中小学免费营养午餐政策也面临一些新的挑战，需要台湾政府和民众发挥智慧妥善解决。

1.偏远地区经营免费营养午餐难。位于城市的学校采购食材方便、便宜，学校师生人数也多，经营午餐的成本比较低。一些偏远地区的中小学只能在小镇购买食材，采购成本比城市要高，而且由于师生人数较少，无法形成 “规模经济”，由于免费营养午餐补助采取 “点人头”的方式，在经费的限制下，“学校在午餐食材公开招标时，受到招标金额低、地处偏远、食材价格节节上涨等因素的影响，厂商投标意愿低落，导致招标案多次流标。”[8]午餐种类单一，营养价值也不够高。

2.免费午餐资格认定问题。由于申请免费营养午餐需要提供低收入证明，一些无法缴纳营养午餐费的贫困学生即使不吃午餐，也不愿在全班面前丢脸，因为他们必须公开缴交低收入证明给老师。相反的情况是，免费营养午餐资格可以 “由导师认定”，一些家长有能力缴纳营养午餐费，却谎称“经济有困难”，不愿意缴纳。教师在认定时，往往不想得罪人而从宽认定。有位校长说，他曾经坚持要有支付能力的家长缴费，家长干脆不让小孩上学，“最后我跑到孩子家里，向家长认错，再接回学生上课，很灰心”[7]，结果造成了新的不平等和公共财政资源的浪费。

3.全面免费营养午餐之争。一些民众认为，免费营养午餐的经费来自所有纳税人，经济条件好的学生也应该有权享用。免费午餐认定的问题使一些经济条件好的学生获得免费营养午餐，而真正需要的贫困学生却无法享用，实行全面的免费营养午餐能消除这种不平等。反对者认为，在教育经费有限的情况下，把大笔经费用在营养午餐项目必然挤压在校舍维修、图书馆建设等其他项目的经费。有些家长认为，为子女准备午餐是关爱子女的一种很好的方式，而推行全面免费营养午餐是学校剥夺父母为孩子准备午餐的权利。而且很多小学生会互相交换从家里带来的午餐，分享父母的厨艺，也有助于营造温馨的班级氛围。

四 台湾中小学免费营养午餐政策的启示

（一）政府主导，加大教育经费投入力度

台湾每年的教育经费开支占GNP的6%-7%之间，在比例上不亚于发达国家。而中国大陆的教育经费占GNP的比例至今仍然未达到4%，城乡教育经费投入差距巨大，农村教育经费投入严重不足，因此要实施免费营养午餐首先必须加大教育经费投入。我国贫困地区中小学的 “免费营养午餐”计划是由民间公益人士发起的，但是民间公益组织的资源和能力毕竟有限，学校免费营养午餐的实施必须由政府主导。目前，政府施行《农村义务教育学生营养改善计划》经费并没有包括食堂工作人员的工资、建造厨房设备的费用以及燃料和水电等费用，这些费用也应该列入专项财政预算。

（二）扩大营养午餐的照顾范围

首先，营养午餐是对贫困学生的救助，所有的贫困学生都应该得到同样的照顾，同时防止出现非贫困学生 “搭便车”的现象。目前《农村义务教育学生营养改善计划》的对象包括全国680个县(市)的农村中小学在校生，这显然没能将经济条件较好的学生排除，同时城镇的贫困中小学生却未能得到应得的照顾。其次，这项计划仅仅负责学生在校200天的午餐，贫困学生的寒暑假期间的午餐问题还没有得到重视。最后，贫困学生只吃饱了午餐，早餐与晚餐又应该如何解决？值得注意的是，《农村义务教育学生营养改善计划》并不是 “免费午餐计划”，因此不应该只局限于提供免费午餐，还要考虑到早餐和晚餐的问题，真正照顾好贫困学生。

（三）采取多样化的午餐经营方式

目前一些学校还未建有厨房，几个彼此邻近的学校可以联合起来，共用一个学校的厨房来提供午餐，节约厨房建设的费用。几个学校联合采购食材，通过 “以量制价”的方式降低采购成本。处在城镇的中小学可以利用当地餐饮业的专业优势，采取公办民营或委外办理的经营方式提供学校午餐，既能够降低学校教职工的负担，也能够促进当地餐饮业市场的繁荣发展。每种午餐经营方式都各有利弊，学校应该因地制宜，争取以最低成本、最高效率为学生提供最优质的营养午餐。

（四）注重营养卫生

自《农村义务教育学生营养改善计划》实施以来，已经发生过多起午餐食品安全事件。“4月9日13时左右，云南省镇雄县塘房镇顶拉小学有337名学生在食用营养餐后出现腹泻、腹痛、发高烧等症状；3月29日，贵州省织金县八步镇中心小学学生食用了营养餐后，近百名小学生集体中毒。”[8]因此，必须以法律规章的形式明确规范经营学校营养午餐的各项卫生标准。午餐经费本来就有限，在物价持续上涨的情况下，学校只能在食材采购、饭菜烹制以及食品卫生等方面降低标准，导致食品安全和营养搭配出现问题，因此政府必须适时加大经费投入。此外，还应该尽快引进营养师，负责开展营养教育和学校午餐食品的营养搭配。

（五）建立多元化的监督机制

学校营养午餐存在的各种问题在很大程度上与监督机制不健全有关。由于营养午餐的运营涉及到多个政府部门，因此，建立多元化的监督机制。首先，建立有教育局、卫生局、食品药品监管局、物价局以及工商局等部门联合组成的中小学生营养午餐监督小组，明确各部门的责任。其次，在学校设立由教师、厨房工作人员、家长代表等组成的营养午餐委员会，共同决定包括食材采购、食品烹制、账目处理等学校午餐的运营环节。第三，充分借鉴民间公益组织 “免费午餐计划”的监督管理经验，例如通过 “微博”等新兴媒体公布午餐的经费使用情况和午餐执行情况，接受社会监督。

[1]彭贤超.新竹县国民小学实施学校午餐之研究[D].国立新竹教育大学，2008.

[2]“教育部”.教育施政理念与政策[EB/OL].http://www.edu.tw/secretary/content.aspx?site_content_sn=906，2012-5-19.

[3]嘉义县政府.嘉义县中小学办理学校午餐工作手册[EB/OL].www.rlps.cyc.edu.tw/newpage/lunch/w2/20.pdf，2012-5-19.

[4]詹芳雅.孩子营养午餐吃啥？[EB/OL].http://eastnews.tw/index.php?option=com_content&view=article&id=1699:2010-09-29-01-07-53&catid=1:eadline&Itemid=63，2012-5-19.

[5]陈贞妤.新竹县国民小学公办公营学校午餐绩效评估指标之建构——以平衡计分卡观点[D].新竹市：玄奘大学，2010.

[6]“教育部”.学校餐厅厨房员生消费合作社卫生管理办法[EB/OL].http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=H0020051，2012-5-19.

[7]“教育部”.中辍学生辅导资源手册[EB/OL].http//study.wcjhs.tyc.edu.tw/blog/index.php?op=ViewResource&blogId=60&resource=99%E5%B9%B4%E4%B8%AD%E8%BC%9F%E6%89%8B%E5%86%8A.pdf，2012-5-19.

[8]赖信佑.达玛峦——偏远学校营养午餐的甘与苦[J].原教界，2009，6（27）：56.

[9]施鸿基，罗绍平.吃定国家？学生免费午餐要严审[EB/OL].http://mag.udn.com/mag/newsstand/storypage.jsp?f_ART_ID=348483.

[10]桐子岚.政府“免费午餐”如何才能准确到位[N].南方日报，2012-04-13（2）.