内蒙古呼伦贝尔市海拉尔区哈克镇三农问题调研分析与改进对策

贾淳凯,宋方文,陈雨吉

（1.东北财经大学 会计学院，辽宁 大连 116000；2.大连大学 经济管理学院，辽宁 大连 116000）

内蒙古呼伦贝尔市海拉尔区哈克镇三农问题调研分析与改进对策

贾淳凯1,宋方文2,陈雨吉1

（1.东北财经大学 会计学院，辽宁 大连 116000；2.大连大学 经济管理学院，辽宁 大连 116000）

为客观、全面、真实地了解乡镇政府作为我国三农问题解决的第一线如何才能充分发挥其职能和实现良好转变，笔者根据实际客观环境，政府客观职能，以及哈克镇的经济基础、运行情况等进行了分析和实地调研，探索其推进社会主义新农村建设的前景与对策.

三农；实地调研；情况分析；前景与对策

党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，明确了“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的整体要求.党的十七届三中全会进一步把新农村建设放在了更加突出的位置.乡镇政府作为新农村建设的一线引导者，如何落实三农政策，正确履行职责.笔者利用业余时间对内蒙古呼伦贝尔市海拉尔区中以乳制品闻名全国的哈克镇进行实地调研，针对三农问题，探索其推进社会主义新农村建设的前景与对策.

1 调研地点

1.1 海拉尔区：呼伦贝尔市是中国最大的地级市，地域面积1,440平方公里，相当于山东省和江苏省面积总和，市辖6个街道、2个镇，2010年统计人口为34.5万人.海拉尔区是呼伦贝尔市的政治、经济、文化中心，和满洲里同属呼伦贝尔市仅有的两个航空口岸，1988年被国务院批准为沿边开放城市.海拉尔属于市辖区的行政类别，位于内蒙古自治区的东北部，有“草原明珠”之称，

1.2 哈克镇：隶属于海拉尔的两个镇之一“.哈克”一词是蒙古语，汉语意思是“低洼草甸子上的塔头墩”.哈克镇经纬坐标位于中国、俄罗斯、蒙古国三国交界地区，总面积997万平方公里，占海拉尔区的70%，大体相当于中国国土面积的万分之一.哈克镇辖6个行政村（扎罗木得村、十六号村、哈克村、团结村、孙家屯村和联合村）、一个社区和一个国有草场管理的哈克牧业有限公司.截止2010年末，全镇总户数4,763户，总人口14,424人.哈克是海拉尔区的农业和畜牧业生产基地之一，拥有87,000余头牲畜.畜牧业各项指标都居内蒙古自治区第一位.哈克镇还在2010年被评为“中国最佳绿色生态旅游名镇”和“中国最具文化魅力旅游名镇”、“国家级环境优美乡镇”、“国家级新农村建设科技示范镇”、“国家级绿色奶源科普示范基地”.

2 乡镇政府背景

2.1 政权建设：闫国同志任镇党委书记，包永欣任党委副书记协助其工作，重点负责督查、调研和考核等工作.曹成佳任镇长，主持政府工作，下设三个副镇长，李德利副镇长负责镇政府日常事务，分管信访水利工作.李剑锋副镇长分管财政、红十字会、计划生育、妇联、归国华侨工作.江海来副镇长负责农牧业合作社工作.镇里还下设法律咨询，妇联等具体部门.

2.2 财政状况：镇政府的财政细致严谨、为公为民，努力为镇民创造收入.哈克的财政系统属于“乡财县管，村财镇管”，以先报账后政府转移支付的方式拨款.上级给予哈克镇的财政并不多，甚至可谓入不敷出.保工资和事业发展专款以外的部分均要靠上级拨款和镇自营收入，因此其财政系统衍生出了极为严密高效的批款特点.例如“五连签”：村和镇政府的任何批款都要经由经手人、村长、村书记、理财小组以及质监委签字，最后报到副镇长处，一切步骤都由转移支付形式运作，无大量现金流动.哈克镇里畜牧业发达镇民收入可观，但与镇财政并无直接关系.

与镇里的严密三资（产、源、金）管理较为不同的是镇民平时的交易.镇民收入主要从奶制品获得，虽然镇上有合作社，但镇民仍不习惯用支票或者银行卡，因此镇民流动财产有3个特点：

第一，大额款项仍用现金支付；第二，观念未跟进，仍选择将贵重物品都放在家里；第三，镇民对投资认识不够，认为把钱放在身边比投资更安稳，同时也不重视保险.

3 农业问题：畜牧业发展与供销配置

该镇每户至少拥有20头牛的固定资产，各村以千头为基数的养殖场提供机械挤奶器，提高了挤奶的效率，加快了鲜奶的流通.与此同时，完美的防疫工作令生产更加安全可靠.2008年三鹿三聚氰胺事件发生后，镇政府特别重视牛奶安全和奶牛的健康安全.当时对每头牛都进行了体检，病牛捕杀赔偿，对每头牛进行编号管理，建立档案，并每年进行春秋两次定期体检新的体检和不定期重点体检.镇里建立了防疫站，有流动医师排班，随时应对牛群突发病的发生.有效地做好了防疫工作，保证了牛的精壮，间接提高乳制品质量，促进乳业的发展.

鲜奶乳制品是牧民创收的主要方式，除当地乳企“海乳”外，海拉尔引进“三元”、“伊利”和“蒙牛”等乳制品加工厂，工厂每早都收奶，内蒙及周边地区巨大的乳制品消耗量可以保证牧民们每天的乳制品都销售一空，供不应求，基本不会出现剩奶的情况.

从新中国建设伊始到今日，生产模式进行了三次变化：初期，农牧民们自给自足，以户为单位进行生产；改革开放前，国家成立农民公社，将畜牧全部收走，进行集体养殖，鉴于当时生产技术落后，其他经营模式还没有开发出来，所以仍需大量劳动力辅助生产，其他生产力坐享其成.改革开放后，掀起了一股家庭联产承包制的热潮，个人承包个人收益，提高了生产效率与产量.

而现在，国家的各镇各村正进行着畜牧养殖发展方式的新型改革——集中供养制.各村成立经济合作社，将各户畜牧都拉到组织上的合作社中集中放养、喂食，仅抽出少量劳动力进行管理.以往，每户的土地和畜牧数量有限，每家都需要派出人力进行放牧和土地管理.现在，政府将畜牧以及土地抽出集中管理，利用机械化工具进行快速收割，而以往，个人买不起机械，买得起机械还没转两个弯，地就收完了.现在，高效、便捷的模式引领了解放生产力的热潮，最大化地利用了牧民的能力，同时大力进行其他生产，为个人以及镇政府创造更多的价值财富.

4 农民问题：素质教育

4.1 成人教育：大部分成年镇民没有接受过完整系统的素质教育，而镇政府目前又不能给予业余课堂，不过，镇里以及各村的干部、委员无论是否识字，都要在上岗前进行两个星期的培训，素质上岗.2009年换届以后，镇里干部普及年轻化、学历化，都是高中以上或大专学历.

4.2 学生教育：哈克镇共有两所小学：哈克小学和扎罗木得小学.扎罗木得小学位于扎罗木得村，由于扎村人口多，且离其他村较远，因此该小学都是由该村学生构成.而哈克小学位于哈克村，由另外5个村和一个社区的学生组成，其中还包括了鄂温克旗的少数民族学生.笔者以哈克为例，进行调研.哈克小学始建于1950年，共有6个班级25名教师和176名在校学生.国家出台了“两免一补”，即学费、住宿费免交，对住宿生额外补助.哈克小学、哈克中学的所有学生都能够享受到免费上学的福利待遇.哈克中学成立于1996年9月，学校现有6个教学班，246名学生.在海拉尔地区享有盛名，学校管理和教育教学水平居全区中上游，名列郊区榜首.11年8月以迁到哈克小学所在地.哈克中学和小学能够一道，共同落实着三农中农民的教育问题.

5 农业问题：户籍制度改革

以往户籍制度将城乡予以二元分割，形成了城乡之间经济发展、文化水平的较大差异.在建设社会主义市场经济的今天已经受到理论界的一致质疑.目前，各地兴起的户籍制度改革纷纷向这种不合理的制度“开刀”，希望能够借此进一步解放农村剩余劳动力.城镇是消除城乡二元对立、改革户籍制度的必要配套措施.因此虽然哈克还没有进行改革，但是已经将其作为下一个工作重点予以实施.

6 各项经济工作指标

6.1 哈克村：哈克镇政府所在地，全镇经济、文化、政治发展的中心，总面积45平方公里，土地和草场67500亩，退耕还林草场7750亩.辖区资源丰富、水草丰美、交通便利，教育、通讯、邮电、金融、医疗卫生等基础设施齐全.哈克村以乳业为主导产业，总人口2,262人，大小奶牛9,000头，年产鲜奶2万吨，是海拉尔区重要的奶源基地.村民的经济收入80%来源于鲜奶销售.2010年哈克村人均收入超10,000元.

6.2 扎罗木得村：内蒙古自治区第二大村，呼伦贝尔市第一大村，位于海拉尔区哈克镇东端，面积约81.1平方公里，草场65,000亩，耕地7,000亩，全村总户数890户，总人口3,146人，大小牲畜牛12,000头（只），年产鲜奶2.6万吨，鲜奶收入占全村总收入的80%左右.

6.3 孙家屯村：总面积15平方公里，草场8,000亩，耕地7,000亩，全村总人口312人，奶牛总头数2,019头.2010年产牛奶5,000吨，总产值1,380万元.

6.4 团结村：位于海拉尔区东郊，交通便利，拥有丰富的地下水资源，森林覆盖率25%以上，可耕地面积10,000亩，草场15,000亩，全村总人口650人.2010年时全村实现社会总产值达到2,000多万元，农民年均收入过万元.是海拉尔区重要的奶源基地，于1996年荣获全国“绿化千佳村”称号，2006年成为海拉尔区新农村建设示范村.

6.5 十六号村：地理位置优越环境优美.全村总人口484人，,全村以奶牛养殖为主，以奶牛为主导产业,现有奶牛1,800多头，年产奶4,000多吨.

6.6 联合村：总面积275平方公里.辖区资源丰富、水草丰美、交通便利，基础设施齐全.总人口556人，总耕地面积14,000亩，2010年村人均收入10,000元.

7 发展前景展望

7.1 加强农民思想观念的建设.部分镇民很富裕，但由于传统思想观念的限制，局限在自己田里，鲜有业余爱好.农村合作社给予便利金融体系不用，热衷现金，都是思想观念上的落后.另外，部分群众出现政治负向心理，一方面存在政治冷淡：表现为对现有的政治生活态度冷淡，对活动不敢兴趣，对公共事务关心程度减小.另一方面，极少数群众产生抵触乡镇政府权威的心理，当新政策、制度、措施执行时，往往熟视无睹.以上都导致了政府的行政行为需要付出更多的成本来加强农民们的思想观念建设，希望通过各种方式针对其进行改进.

7.2 牢抓牧业发展主业，旅游业继续加强推进.依托美丽丰饶的草原资源，继续发展牧业，既为广大消费者提供优质奶源，也可以延伸到优质肉质品加工业.呼伦贝尔大草原名誉全国，而作为首府名镇，哈克也跟随大力推进了旅游业建设.镇长曾经提出过“牛进圈，人进楼，全镇放手搞旅游”的口号.2010年相继获得了“中国最具文化魅力旅游名镇”和“国家级环境优美乡镇”荣誉，其优美的环境与道路周边建设就是哈克名副其实的招牌.政府应在各村加强基础设施建设，推进农村社区化，镇民进楼，解放土地耕作，解放劳动力，发展镇民在各项行业中都能发展出色.鼓励镇民进城工作发展手艺，未来在水利、道路、设计和管理等岗位上参与，保持人才可持续发展.

7.3 合理利用资源，进行绿色生产.冬天农村传统取暖方式为燃烧牛粪，各户囤积大量燃烧物，多余的堆在路边，无人清理.在化学学科中，直接燃烧是利用率最低的方法.政府应尽早形成一份对牛粪合理高效利用的规划书.建设公共沼气池，日常产出牛粪储存池中发酵，源源不断地产出沼气运至各户，兼并煤气、热水器能源等功能，取暖更高效环保，甚至可以考虑利用沼气进行发电，将效能和经济价值发挥更高.

7.4 不拘泥于农业，尽快形成自己的工业体系.很多农村都只拘泥于农业与畜牧业创收，没有自己的工业体系.例如哈克镇丰富的奶源卖给了其他奶厂生产，镇民仅有原材料收入.虽然镇里并没有多余的资金建厂，但是可以征求全镇的意见，集中力量进行投资建设集体奶制品加工厂.对于个人，年末获得大量的投资分红；对于政府，旅游者来到呼伦贝尔都会带一些奶制品特产馈赠亲友，自己的原材料、自己的生产技术与工厂加工，让哈克的名片像各大乳制品厂商一样，走向全国各地.哈克镇仅仅是我国广大乡镇的一个缩影，全国各乡镇政府如果都能认识到工业自己自足生产模式的优势，那么农民创收就不会成为社会主义新农村建设的短板.

8 管中窥豹，乡镇政府职能改变现实困境

8.1 乡镇政府社会整合及管理能力下降“.县政权建设取实、乡政权建设取虚”的宪法制度设计使乡镇政府处于“去权力化”的边缘.政府部门工作往往不全是靠制度的下达、权威，而是逐渐正在向“细致性的思想工作”靠拢.

8.2 政府职能定位不够准确.十六届五中全会提出的整体要求内容丰富，当落实到乡镇政府执行的时候，往往不尽人意.当领导班子的方向错误的时候，非常容易导致该届政权重心出现偏离，对下一届政府产生巨大深远影响.缺乏整体性，系统性，可操作性以及执行性的计划不但会使政府疲惫不堪，还会是人民参与热情不高，结果往往适得其反.

8.3 农业财政问题需要改革试点.尽管财政体制改革很复杂，且需要进行根本性的重组，但是，这一举措应该是我国政府需要考虑的首要问题.虽然增加财政转移可能解决一些财政资金不足的困难，缓解农村财政危机，但是，财政体制的改革必须全方位进行：对地方政府进行全面改组，对公共财政体系进行根本性的改造.为了减少改革对整个国家的影响程度，农村财政改革可以在某些地区进行试点.需要建立新的税收分配体制，乡镇政府的职能需要诚信评估和界定.

8.4 各方利益与农业可持续发展具有相互制约性因素.我国农业可持续发展长期面临以下的主要基本矛盾：食品安全保障和农民全面奔小康与人均资源环境容量的基本矛盾；再此过程中，国家、地方和农民的利益去向很不一致，即存在国家要食物保障和生态保护、地方要财政收入和政绩、农民要增收这三者之间的矛盾.所以我们还需要继续从我国实际国情出发，选择合适的农业发展措施和道路，最终促进我国“三农”问题的顺利解决.

社会主义新农村建设早就了乡镇政府的一个大好时机，当前乡镇政府想要大有作为，就应当按照新农村建设的20字方针要求，转变政府职能，提高行政能力，加强三农建设.

祝福我们的广大农村发展越来越好.

〔1〕关于中共呼伦贝尔海拉尔区哈克镇第四届党委委员工作分工的通知.哈党发【2011】37号.

〔2〕关于进一步完善基层党委组织建设几项工作的通知.海党组字【2011】1 号.

〔3〕扎罗木得村志.内蒙古文化出版社.

〔4〕中国环境与发展国际合作委员会.给中国政府的环境与发展政策建议[M].北京：中国环境科学出版社，2005.

〔5〕王昂生.中国可持续发展总纲-中国农业与可持续发展[M].北京：科学出版社，2001.

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1673-260X（2012）06-0078-03