基于新公共管理理论的高校内部管理改革

王荣辉

（重庆电子工程职业学院，重庆401331）

基于新公共管理理论的高校内部管理改革

王荣辉

（重庆电子工程职业学院，重庆401331）

新公共管理理论在发达国家高等教育管理中的应用取得了丰富的实践经验。基于新公共管理理论实施我国高等学校内部管理改革，建立多中心分权式管理机制，开展明确的绩效目标考核，引入社会组织参与办学，创建富有时代特征的高等学校内部管理的新模式很有必要。

新公共管理理论；多中心分权式；绩效目标考核

20世纪70年代，在新公共管理理论的推动下，西方国家政府引入市场机制，回缩政府职能，政府改革取得了显著成绩，反映了新公共管理实践的趋势。受政治、经济、文化等外部环境的影响，高等学校借鉴政府经验，变革学校管理模式，凝练价值取向，改善权力分配，提高管理绩效，建立政府和市场两种资源机制和方式，形成基于新公共管理理论的学校变革理论与策略很有必要。

资料显示，实施改革开放政策以来，我国已经建成了世界最大的高等教育体系。随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的颁布与实施，我国高等教育发展的战略重点从规模扩张逐步转移到提高质量和体制改革上来。高等学校管理改革将成为“十二五”期间我国高等教育改革发展的重要内容。当前，高等教育的外部环境与学校资源的内部结构正在发生剧烈的变化，高等学校实施内部管理改革有助于提高学校自身竞争力并建立促进学校长远发展的方法体系。

1 新公共管理理论基础与实践特征

20世纪70年代，西方国家经济停滞，政府调控作用甚微并陷入了严重的信任危机，信奉凯恩斯主义的人们开始反思国家职能在经济调控中的体现。传统的公共行政在理论与实践上都已受到怀疑，政府作用以及政府与公民社会关系发生深刻变化，一种以市场为基础的新公共管理范式开始出现[1]。

作为公共管理的一种新模式，主张摒弃公共服务供给中传统的官僚制垄断模式，引入各种市场机制和私营部门的管理技术和激励手段，强调公共服务中的顾客导向，注重结果甚于规则，以较少的成本实现一个高效的回应性政府[2]。按照波立特(C·Pollitt)在《管理主义和公共服务:盎格鲁和美国的经验》一书中的说法,“新公共管理”主义主要由20世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成,即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用[1]。经济合作与发展组织(0ECD)关于西方政府改革的研究报告总结了新公共管理的核心内容：高度集权、等级制的组织结构为分权的管理环境所取代，在分权的环境中，资源配置和服务提供的决策更加接近第一线；灵活地选择成本效益比更好的方法来替代政府直接提供和管制；在公共部门组织之间建立竞争性的环境[4]。对诸多学者观点分析，新公共管理理论是建立在对传统公共行政批判的基础上的，它打破了科层体制和政府垄断，在公共管理中运用企业化的管理理论，引入市场竞争机制，提高管理能力并改善管理绩效。

新公共管理理论建立的理论基础是公共选择理论、新制度经济学理论和私营企业的管理理论与方法。其一，新公共管理理论运用经济学方法中的公共选择理论，认为应该减少政府在行政管理中的作用，将市场力量最大化，改变了传统公共行政中政府与社会之间的关系，强调政府对社会的服务功能，政府和社会之间体现为提供服务和享受（购买）服务的关系。其二，新制度经济学认为“在公共部门，如果采用签约的形式来降低行政经费并且造成某种竞争，将有可能使某些交易付出较低的成本”[5]。因此，新公共管理理论主张通过制度实现绩效目标控制，重视绩效测定与评估，由此产生了“3E”（经济Economy、效率 Efficiency、效果 Effect）变量。 其三，新公共管理理论借鉴私营部门管理理念，改变组织管理模式，打破供给垄断，建立竞争机制，政府向社会提供的公共服务逐步地转变为通过政府监管下的市场化供应和市场竞争性供应等多种形式实现。

2 新公共管理理论在国外高校变革中应用的经验

当新公共管理理论席卷英国、美国、瑞典等西方社会，纷纷开始实施“政府再造”计划时，也对高等教育领域产生了深远影响，形成了新的高等教育改革路径与管理体系，建立了新的高等教育发展模式。

英国高等教育领域全面实施了以市场为基础的改革，1988年、1992年分别颁布了《教育改革法》和《继续教育和高等教育法》，加强了质量和外部监督，推行了与评估结果挂钩的拨款政策和缴费上学的成本分担机制，引发了教育资源的“聚集效应”，从整体上提高了教育质量和办学效益。

美国高等教育领域开展了大规模的改革以回应民众对高绩效管理的诉求，建立了开放性市场化运行模式，树立了“学生就是顾客”的教育观念，于1981年成立了国家教育卓越委员会负责调查教育质量，并于1993年通过了“质量承诺法案”，形成了公立、私立学校相互竞争的良性态势。

我国香港地区则从1989年随着 《公营部门改革》报告的发布拉开了行政改革的序幕。高等教育扩张引发了政府和院校之间关系的变化，政府开始减少公共财政的投入并通过引入市场力量来追求高等教育的低成本与高效益运行，以分权或授权的方式将权力分散，教育中介组织在院校治理中担任重要角色，政府本身则负责对院校的监控与评估。

3 对我国高校内部管理改革的思考与建议

基于新公共管理理论，全球公共行政发生了深刻变化。高等教育领域开始受到外部环境和内部因素的剧烈冲击，学校作为一个“自组织”，不断地在结构和程序上进行调整来适应它们周边的政治和社会环境，

3.1 改变组织结构、建立多中心管理机制

我国公共管理水平受到的制约突出的表现为管理手段单一、管理方式陈旧与管理方法落后。因此，改变组织结构，建立多中心管理机制，实现校内各机构之间职权转移与分担是改善高校管理水平的有效举措。高校管理中，教职工代表大会、校工会、学生代表大会等机构职能发挥的缺失，导致了行政管理权力的过分聚集，高校多中心管理机制有助于理性选择与合理决策。章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。按照《高等学校章程制定暂行办法》规定，高校法定代表人、教职工代表大会、学生代表大会以及学校董事会（理事会）的企业代表和校友代表，均需在章程中明确其相应的地位作用、职责权限和议事程序。不同的团体组织参与学校事务决策，既能提高重要决策过程中的民主性和科学性，也能有效规避决策者在决策过程中的主观性，更好地执行各利益群体在学校公共管理中的监督权力。

3.2 广泛采用授权或分权的方式进行管理

集权制度是我国政治体制的一种重要形式，在一定的历史时期，集权制度充分地发挥了优势。集权制度有利于发挥集体决策的优点，避免在决策过程中由于个别主观因素而与正确决策偏离，保证权力的统一，规避不恰当的行使权力的行为发生。而在当前现实背景下，集权制度导致决策速度慢、效率低的缺点逐步突显，提高决策效率的压力不断地冲击着决策系统。因此，在管理方式中采取授权或分权式管理体现了其推行的历史必然性。其一、教育分权代表着一种不可逆转的学校组织范式的历史性转变，将带来现代学校制度的创新[6]。高校事务中，高校组织建设、行政事务及学术管理属于不同的管理领域，其业务性质、发展规律及管理方式表现为不同的形态。因此，在高校内部权力配置中要将不同的权力职责划定给不同的权力系统，由党委机构负责学校组织建设，保证各机关部门在思想战线的高度统一；行政权力负责学校机关部门按照规章制度行事，保证学校办学的有序开展；学术权力负责学校学术事务的控制与决策，保证学术活动的运行。三者共同构成了学校的多元管理结构，在各自权力范围内相互支持，而不能相互替代。另外，高校管理中也可采取授权或者委托的方式将权力进行下放，获得授权或者委托的基层组织能够在响应外界变化时及时做出反应，这可以增强事务处理中的灵活性与有效性，更好地调动基层组织的主观能动性，建立科学合理的多层级管理组织。

3.3 放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制

新公共管理理论重视市场活动的产出和结果，充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率[1]。高校内部管理中应放松严格的行政规则，采用企业化考核方式，实施绩效目标控制，各校属机构按照不同职能制定相应的工作计划与目标，根据目标完成情况接受学校的工作考核；各岗位按照不同工作性质制定相应的工作计划与目标，根据计划完成执行情况接受学校的工作考核。实施绩效目标控制，将校属机构的资源配置及各岗位的薪酬奖励与绩效考核结果挂钩，逐步建立有效的激励机制与多元的考核评聘机制；在不断完成个人工作目标与部门工作目标的过程中，提高服务的质量与水平，促使教师形成强烈的责任感与使命感，并升华为具有相同的价值观念和理想的团队精神。

3.4 在公办院校办学中引入社会资本，建立社会投资通道

发达国家经验表明，实现教育资源的多元供给，形成竞争性服务选择，能提高公共教育服务的效率和质量，产生更好的经济和社会效益。我国高等教育的供给体制应当尽快从单一主体中解脱出来，最大限度地构建多元主体并存的高等教育供给体制[8]。当前，公办院校发展仍然是促进我国高等教育整体水平提高的中坚力量，虽然在各省市教育基金、有偿读书及外延式扩张政策已经实行，但办学经费不足仍然是制约公办院校发展的重要因素。鉴于我国高等教育整体结构与发达国家的差异性，发挥市场在教育资源配置中的积极作用，在公办院校办学中引入社会资本，作为政府资源配置的有益补充，既能调动社会组织参与教育的社会责任，更有助于为我国高等教育供给体制创新提供有效途径，形成公办教育与民办教育在办学水平、内部管理、学科建设等领域的良性竞争，逐步完善我国教育体系，优化教育结构。

[1]陈振明.评西方的“新公共管理”范式[J].中国社会科学,2000，(6).

[2]陈国权,曾军荣.经济理性与新公共管理[J].浙江大学学报（人文社会科学版）,2005，(2).

[4]娄峥嵘.公共管理理论在中国的适用性分析[J]兰州大学学报（社会科学版）,2006，(2).

[5][澳]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京:中国人民大学出版社,2001.

[6]许杰.教育分权:公共教育体制范式的转变[J].教育研究,2004，(2).

[8]孙学玉,周义程.新公共管理与中国高等教育供给体制改革[J].江海学刊,2004，(4).

On the Inner Management Reform of the New Public Management Theory in University

WANG Ronghui
(Chongqing College of Electronic Engineering,Chongqing 401331,China)

The new public management theory in higher education’s management application in developed countries has a wealth of practical experience.Based on the theory of new public management,China’s higher education is reforming the inner management,setting up a more decentralized management mechanism,carrying out the clear assessment of performance target,introducing social organizations who participate in school,creating necessarily the characteristic inner management mode in college internal.

new public management theory;decentralized management mechanism;assessment of performance target

G647

A

1674－5787（2012）01－0069－03

2012-00-00

王荣辉（1980—），男，山西人，重庆电子工程职业学院高职教育研究所，讲师，研究方向为高等职业教育研究。

责任编辑 周丁力