教育内部审计质量控制要素探析

上海大学管理学院 李 荟 上海大学审计处 张佳春

一、教育内部审计质量控制的相关概念

（一）教育内部审计 根据教育部2004年颁发的《教育系统内部审计工作规定》（教育部17号令），教育系统内部审计是教育系统内部审计机构、审计人员对财务收支、经济活动的真实、合法和效益进行独立监督、评价的行为。教育行政部门和单位应当依照国家法律、法规和本规定，实行内部审计制度，设置独立的内部审计机构，配备审计人员，开展内部审计工作。

教育内部审计是保障教育系统经济建设健康运行的一个“免疫系统”。随着《审计法》的修改，以及国家审计署和教育部一系列文件下发以及两办按《规定》的公布，原教育部17号令关于教育审计的定义显然已经落后于形势，教育部正着手修改17号令。中国教育审计学会常务副会长沈国强认为：教育审计是教育系统内部具有内部审计资格的机构与人员独立对本组织教育经济运行全过程的真实、合法、效益进行监督、评价、鉴证、控制及其咨询服务的行为，以保障、促进、加强教育经济管理和实现事业目标。

（二）内部审计质量控制 内部审计质量控制，是指内部审计机构为确保其审计质量符合内部审计准则的要求而制定和执行的政策和程序。教育内部审计质量控制可分为广义质量控制和狭义质量控制。一般认为内部审计质量控制应从审计的计划阶段、准备阶段、实施阶段、终结阶段等各个环节加以控制，也就是说内部审计质量控制贯穿于审计实施程序的各个阶段，这是狭义上的审计质量控制。

2005年5月1日起施行的《内部审计具体准则第19号——内部审计质量控制》指出：“内部审计质量控制一般包括内部审计督导、内部自我质量控制与外部评价”三个方面，其中，内部审计督导是内部审计质量控制的最基本内容，是保障审计质量的重要内容；内部自我质量控制，是内部审计机构负责人和审计项目负责人通过适当的手段对内部审计质量所实施的控制；2009年上海市教育委员会印发的《上海市教育委员会内部审计督导办法》（沪教委审【2009】7号）指出：“审计督导是指市教委审计部门对全市市属高校、区县教育行政部门、市教委直属单位的内部审计机构、内部审计人员及其从事的内部审计活动所进行的监督和指导”。审计督导、自我质量控制、外部评估是广义上的审计质量控制。

二、教育内部审计质量控制体系特征

教育内部审计质量控制要素应该符合审计质量控制体系的特征要求。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》中曾提出，要建立审计质量控制体系，实行审计项目全过程质量控制，并在规划中提出建立审计质量控制体系应具有以下特征：（1）全面性。审计质量控制体系涉及计划、制约、检查、分析和反馈等各个方面，包括实现审计质量目标的组织结构及物质手段，涵盖各机构的职责、工作标准和程序等，因而审计质量控制体系必须是全面的。（2）系统性。审计组织内部不同部门的职责不同，审计组内每人的分工不同，不同审计类别的审计质量控制方法、手段、标准也不同。审计质量控制体系关系到审计机关内部的综合部门和各业务处室，贯穿于审计实施的各个阶段因此具有系统性。（3）严密性。审计质量控制的各种要素相互依靠，相互钳制，丝丝入扣，少了任何环节或那一个环节出了问题，都将影响整个审计质量，因此审计质量控制体系不能有漏洞，具有较强的严密性。（4）有效性。任何控制系统必须是有效的，审计质量控制体系的有效性主要表现在两方面：一是通过审计质量管理，既对提高审计工作质量有直接效果，又能进一步促进审计工作发挥更大的社会效果；二是通过质量控制，既对某一环节、某一项目的审计质量产生效果，同时也对整个审计工作产生积极影响。

三、教育内部审计质量控制SWOT分析

（一）优势分析 近年来，各教育部门或单位对于加强内部审计质量控制的意识不断提升，有越来越多的高校加入了该项课题研究的行列，并取得了一定成果。教育部门或单位主管领导也较以前更加重视审计部门，大部分高校内部都建立了相对独立的审计机构，积极引进复合型人才，壮大审计队伍。审计经费不断得到保障，目前高校的审计人员基本配备了计算机，单位内部的硬件设施达到了一定水平。内部审计业务基本涵盖了各种业务类型，尤其是经济责任审计在各教育系统纷纷开展，提高了审计质量和效率。随着人员、资金、技术的不断投入，审计质量得到了较大改善。

（二）劣势分析 钱华（2010）和兰艳泽等（2008）分别对我国高校内部审计情况进行了问卷调查，他们发现目前我国高校内部审计机构的独立性、权威性较弱，内部审计部门没有真正参与到高校的管理，学校管理层及普通员工对内部审计缺乏了解和理解；各高校普遍缺乏复合型专业技术人才，审计技术和方法相对落后，主要业务范围仍局限于财务、基建、后勤、资产等保障部门，对学校管理的核心业务如教学管理、科研管理、人力资源管理等缺乏有效的控制途径；内部审计制度建设参差不齐，大多高校没有形成系统的内部审计制度；审计项目质量管理力度不够没有形成对高校内审质量的约束（外部监督检查）和激励机制。这些可以基本反映出我国教育内部审计的现状，这是由于我国内部审计质量控制起步较晚，控制环境较差，控制具体操作不规范等造成的。

（三）机会分析 审计质量是审计工作的生命线，审计质量控制也越来越受到各层审计部门的高度重视。2010年审计署发布的《国家审计准则》中要求审计机关应当针对审计质量责任、审计职业道德、审计人力资源、审计业务执行、审计质量监控这个几个要素建立审计质量控制制度。2005年，中国内部审计协会发布了专门针对内部审计质量控制的准则《内部审计具体准则第19号——内部审计质量控制》，明确了内部审计质量控制的内容，这对于内部审计质量的进一步提高具有重要的促进作用，也具有深远的现实意义。2009年，特别针对高校内部审计工作的《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》中进一步明确要求高校内部审计机构应加强审计质量控制，定期接受各级教育行政主管部门内部审计机构对所属高校内部审计工作进行的质量评估。这一系列法规的出台对教育内部审计质量控制的研究给予了政策支持和良好的外部环境。此外，随着信息技术的发展，审计技术也在不断创新，计算机辅助审计的发展给传统的审计质量改善方法带来了新的契机。

（四）威胁分析 与政府审计和社会审计相比，内部审计的制度建设相对滞后。作为一个完整的内部审计质量控制体系，必须拥有一整套控制标准，然而目前我国已有的相关法规还不够完善，缺乏操作性和系统性。一些办法缺少具体的操作细则，从而影响了审计质量控制的效果。如《内部审计具体准则第19号——内部审计质量控制》中只是对质量控制的一般原则作了规定，仅仅是一个框架性的文件，具体应用起来受人为主观因素影响，可操作性不强。对于实际从事内部审计的人员来说，期盼着具体操作指南和操作标准的出台。另外，计算机辅助审计虽已逐渐引入内部审计的工作中，但教育系统专用的审计软件还未成熟，也并未在全国范围内推广应用。

通过上述教育内部审计质量控制的SWOT分析，明确了教育内部审计质量控制的发展方向，即应加快内部审计质量控制的法规建设，形成一套完整的控制标准，巩固现有教育内部审计部门的优势，推进内部审计部门的自身建设，利用良好的外部条件构建有中国特色的教育内部审计质量评价体系。

然而无论是美国还是我国的内部审计质量控制规定都是针对企业而言，本文的研究对象是教育内部审计，在参考的同时要根据教育系统的特点予以创新。由于专门针对教育系统内部审计方面的规范还不够全面，主要包括《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》和《教育系统内部审计工作规定》。依据这些规定，结合我国教育系统内部审计现状，总结上海教育系统二十多年内部审计的工作经验及2009年以来推行的教育审计督导的实践经验。并顺应国家金审工程规划要求，笔者提出了教育内部审计质量控制的八大要素。

四、教育内部审计质量控制要素

（一）领导重视 领导重视在推动本部门或单位的内部审计质量控制工作中起着不可替代的作用。2003年，原国家审计署审计长李金华在考察石家庄市审计工作时，以“领导重视和支持是搞好审计工作的关键”为主题做了讲话，指出国家审计工作必须得到领导重视。当前我国在法律法规和制度层面上，对各教育单位的领导对于内部审计工作的重视，已有了明确的要求。教育单位领导重视审计工作，是防范风险、保证经济运行安全的必要途径，是内部审计部门做好审计工作的前提。

（二）队伍建设 内部审计人员是顺利开展教育内部审计业务的根本，只有保证审计人员配备充足，审计人员队伍稳定才能保证审计质量。内部审计人员需具有必须的业务知识，能够独立客观地开展工作并遵守相关法规才能保证审计质量的可靠。只有审计人员的个体素质提高了，整个审计队伍的素质才会得到提高，审计队伍的年龄结构、学历结构和专业结构都对整个系统效用的发挥起着重要的作用。

（三）实务开拓 目前，一些内部审计机构在业务开拓上，只是维持传统的财务收支审计和经济责任审计，且只是开展事后审计，认为内部审计转型不现实，没有进行过程审计或跟踪审计。为了规范审计行为，提高审计质量，明确审计责任，应进一步强化教育内部审计质量控制办法和措施，并从审计实务操作和实务开拓各主要环节着手，给出审计质量评价的依据、内容和方法，用于教育审计管理机构检查审计质量，进行审计督导。

（四）制度建设 合理的制度安排应该能够防范审计代理人的道德风险，提供高质量的审计服务。严谨科学的审计工作制度是发展教育审计的保证。制度建设完善与否，是关系到教育审计工作能否有序、持续、健康开展，关系到审计质量的好坏，关系到审计目的是否达到；审计工作制度完善与否，是关系到审计工作成效、成败，关系到能否规避审计风险、把审计风险减少到最低程度。

（五）体制机制 在任何一个系统的运行过程中，机制体制都起着基础性的、根本的作用，有了良好的机制，系统才能全面实现系统总体目标。当前我国教育事业的全面、协调和可持续发展，离不开机制体制的优化和完善。教育审计工作作为教育工作的重要组成部分，在服务教育事业发展、推动机制体制优化起到了明显的促进作用。通过政策推动、优化环境，领导重视，理顺体制，加强自律，强化机制，结合实际，采取得力措施等手段，积极推进教育审计机构自身的管理机制体制、保证机制、监督机制、激励机制的创新。

（六）审计信息化 审计信息化是适应教育审计工作质量和评价体系建设的必要基础工作。实现审计信息化管理是顺应国家金审工程规划的要求，对于辅助审计作业和提高审计管理水平，具有现实意义。在审计信息化条件下，可以规范审计程序，全面纪录审计工作内容，提高审计工作效率，降低审计风险。根据设定要求自动反映审计质量评价的结果，还能够将审计质量改善的方法直接转化为提高审计质量的智能化措施，为审计工作改善提供依据，从而真正实现审计质量的过程化控制。

（七）理论研讨 审计事业的科学发展离不开理论的指导。2011年4月2日，国家审计署出台了《关于进一步加强审计理论研究工作的意见》，强调指出，加强审计理论研究，有利于促进各级审计机关牢固树立科学审计理念、把握审计发展规律，有利于正确理解和把握审计“免疫系统”理论的科学内涵和精神实质，有利于提升审计机关的创新能力。作为审计重要的一项工作，理论研究开展的状况往往折射出一个单位整体审计工作质量和水平的高低，高水平的理论研究带动审计工作质量的提高与发展。

（八）审计整改 审计整改是审计成效的具体体现，也是审计工作最后一个重要环节，更是反馈检验审计工作质量、审计工作效能的标准。2010年中央“两办”下发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》和2011年上海市教委下发了《上海市教育系统领导干部经济责任审计整改工作的暂行办法（试行）》等文件，进一步明确了审计整改工作在审计工作全局中的地位以及对审计整改工作的要求。因此，明确审计整改的具体要求，督促被审计单位及时反馈审计整改情况和结果是十分必要的。

［1］国家审计署第8号令：《国家审计准则》，2011年1月1日实施。

［2］钱华：《高校内部审计质量控制研究》，《财会通讯》（综合·上）2010年第7期。