安徽省民生档案服务民生对策研究

苏晓艳，汪孔德，何立新

（1.池州市房产局，安徽 池州 247000；2.池州学院 图书馆，安徽 池州 247000；3.池州市档案局，安徽 池州 247000）

安徽省民生档案服务民生对策研究

苏晓艳1，汪孔德2，何立新3

（1.池州市房产局，安徽 池州 247000；2.池州学院 图书馆，安徽 池州 247000；3.池州市档案局，安徽 池州 247000）

安徽省民生档案在服务民生中已经取得明显成效，但民生档案工作仍存在民生档案内涵难以界定、资源整合难、管理失范、社会共享度低等问题，本文为此提出了破解之策。

民生；民生档案；档案管理；利用服务

党的十七大明确提出把改善民生作为党和政府工作的重点，全国各级档案部门围绕服务民生工作大力加强民生档案建设。安徽省档案局自2008年颁布《关于加强民生档案工作意见》以来，全面推进安徽省民生档案资源体系和利用体系建设，取得了令人瞩目的成就。但必须指出的是，安徽民生档案服务民生问题上仍有许多不足，需要我们们深入研讨，提出对策。

1 安徽省民生档案建设建设的现状

1.1 重视民生档案工作，民生档案工作稳步推进

安徽省各级党委政府和各级档案部门把关注民生改善民生作为档案工作的出发点和落脚点，本着“改善民生为重点的社会建设开展到哪里，民生档案工作就延伸到哪里”的原则，加强民生档案建设。截止2010年底，安徽省民生档案工作呈现良好发展态势。以宣城市为例：2009年，宣城市委办公室、市政府办公室下发了《关于加强民生档案工作的意见》，成立了市民生档案工作领导小组，建立了以档案行政部门为主体、各主管部门配合的民生档案管理体制，确定了市直31个民生档案工作责任单位，制定了民生档案资源整合实施方案，加强对民生档案的监管，加大对民生档案基本设建设的投入。经过两年建设，宣城市民生档案要作全面启动，稳步发展。

1.2 以深化管理模式改革为契机，大力整合民生档案资源

2005年安徽省率先在全国开展县级档案管理模式改革，这项改革的目标就是整合档案资源、变分散管理为集中统一管理。民生档案资源来源于具体的涉民单位，分散于民政、劳动等部门，条块分割、分散保管是原有档案管理的模式，这不利于民生档案的保管和利用。各地在推行管理模式改革中，打破分散管理模式，优先接收各部门保存的民生档案进国家档案馆。建立覆盖民生全领域的民生档案资源体系。如东至县档案馆，馆藏民生档案总量达到11.3万卷,比改革前增长了近4倍，占整个馆藏量的48%，占有半壁江山。

1.3 民生档案资源开发利用工作成效显著

全省各级档案馆优先对接收的民生档案进行整理、编目、数字化，建立各种专题档案数据库，并对馆藏民生档案全文数字化。为方便群众查阅，各地在自己的门户网站上向社会提供开放档案文件目录以及全文信息查询，建立起档案信息查询利用的平台，满足民众的查档案需求。各级档案部门创新服务模式，实行“一站式”服务，建立档案利用接待、检索、查询、取证、反馈等“一条龙”服务。在做好日常服务的同时，开展热线服务、休息日服务、网上查询等人性化服务，民生档案利用率大幅度提升。2011年上半年泾县档案馆接待利用民生档案查档人员1604人次，提供各种民生档案管理4738次，出具证明1363份，占对外利用的94%。

2 安徽省民生档案建设存在的问题

2.1 民生档案的内涵与外延难以界定

民生档案是从2007年起才出现的新概念，是在党的十七大关于改善民生的政治背景下诞生的。2007年12月国家档案局印发《关于加强民生档案工作的意见》后，民生档案这一概念成为社会关注的热点受到追捧。但是在实际工作中，民生档案的内涵与外延难以界定，人们对“民生档案”这一概念提出质疑。目前为止，理论界还没有给“民生档案”取一个符合逻辑要求的定义。在国家档案局“意见”中，认为“民生档案包括各类与民生有关的专门档案”，这说明民生档案包含了许多与“人民的生计”息息相关的专门档案，诸如城乡保障、结婚登记、房产权属、民事诉讼等活动中形成的档案。由于民生问题涉及社会各个领域和百姓生活的方方面面，造成民生档案概念的外延非常宽泛，它几乎与上位概念“档案”相差无几。可以这样说，文书档案、科技档案、专门档案这三大门类档案都关系民生。因为概念的不确指，在具体行动中只能泛泛而定，只要涉及民生档案都要管好用好，其结果必然是管哪些用哪些弄不清，“民生档案”成为皇帝的新衣，成为“与时俱进”的时髦概念，不具有实际意义。安徽省同样面临如此困境，因为定位不准，带来档案归属混乱,导致民生档案建设出现盲目性。

2.2 民生档案资源整合难，管理模式改革有待深化

民生问题错综复杂，涉及面广，内容涵盖方方面面，且都“散装”在相关单位和部门。安徽省率先在全国推行档案管理模式改革，这种集中统一管理档案资源的模式为民生档案资源整合提供了最有力的保障，也是管理利用民生档案资源最有效的途径，安徽省也因此在民生档案资源建设上风生水起，领先全国。但这种改革一直没有得到国家档案局的政策和实际支持，未能在全国推广，再加上各个条条块块的阻力，档案管理模式改革变成档案部门单科独进，致使这样的改革在其首倡者原安徽省档案局局长李学香离任后逐渐偃旗息鼓。失去了管理模式改革这柄尚方宝剑，档案行政管理部门对民生档案工作监管难度加大，档案部门与涉民单位只有业务上指导关系，档案资源整合就更没有了底气，各职能部门又以专业档案为由自行保管，形成多头管理、各自为政的局面，把民生档案作为职能部门的垄断资源，不向当地国家档案馆移交，因此民生档案资源整合面临困难重重。

2.3 民生档案管理缺乏针对性措施

第一，数字化档案管理缺乏统一标准。档案馆对民生档案各形成机构的电子文件进行归档管理，最好的方式是实行电子文件到电子档案的自然归档和一体化管理，但由于各单位大多是办公自动化与档案管理两套系统，由于两套系统软件目前尚无统一标准，造成两系统间形成的数据难以互相转换，无法直接进行电子文件归档。另外，建立民生档案目录与民生档案专题数据库是当前重点，由于目前还没有建立档案基础数据库的统一标准，描述数字档案资源的格式规范还没有形成，大多数档案馆建立的民生档案专题数据库只能满足一些局部或特定的用户需求，还没有建立起全面的、系统的、面向公众查档需求的目录中心和全文数据库。第二，民生馆藏档案数字化加工缺乏实用性。在目录数据的录入上，存在案卷目录与卷内文件目录的不衔接与对应，不利于卷内文件目录的准确检索与案卷目录的方便调卷；多数档案馆馆藏档案的数字化信息仅限于目录数据的录入与上网，缺少全文或多媒体的数字化档案信息，即使有部分全文或多媒体的数字化档案信息，而因全文浏览权限限制而受阻。

2.4 民生档案社会共享度有待提高

一、民生档案资源分散保存于不同的部门，因而形成了多头管理、各自为政的局面，而民众往往直接到档案馆查寻利用档案，结果难以查到所需档案，这就给广大民众查阅民生档案带来了一定的困难，民生档案资源整体整合性差的事实，为民生档案信息资源“一站式”服务带来严重制约。二、网络利用服务是大势所趋。但目前的问题在于网络利用服务的方式与制度不全，在网站服务、开设电子阅览室、利用电子触摸屏技术、利用移动网络通信技术提供服务上，各地档案馆根本没有制定出民生档案网络收集、民生档案网络开放、民生档案网络服务安全保障等相关的具体细则与操作规范。三，有的档案馆由于服务手段落后，服务方式单一而将不同需求的用户拒之门外，有的档案馆因宣传与传播力度不够，致使民众对档案馆的有生疏感与距离感，民众不了解不走进不利用档案馆，制约民生档案的利用服务效果。四、民生档案是真正涉及广大公民自身利益的,因此利用率都较高;但由于民生档案信息的检索体系还不完备,数字化、信息化程度较低,在检索查询、提供利用方面还无法实现快速便捷的效果。

3 安徽民生档案服务民生的对策

3.1 正确解读民生档案，划定民生档案范畴

“民生档案”作为一种概念的确难以从理论上加以论证，业内提出“民生档案”的基本用意在于提出一个明确的服务方向，即档案工作为民生服务。服务民生是档案工作落实科学发展观的直接体现，使档案成为党和政府服务民生的重要帮手，成为广大人民众改善民生的依据。由此可见，“民生档案”概念的提出本意只是在于适时定位档案工作的服务方向和工作重点，由此带来“民生档案”新名词，其实与档案的本质属性无多大关系，它只是一种提法，档案界并没有必要在理论上加以论证与较真。但是，如果不能明确民生档案的范畴，就不能界定哪些是民生档案，导致民生档案建设上的盲目性和随意性。划定了民生档案的范畴，就可以把大量的民生档案变分散为集中，可以有的放矢进行监管，实现民生档案资源共享。从目前安徽省实际工作实践看，各地确定的民生档案主要涉及六大方面，即民主政治档案、社会保障档案、国企改制档案、教育卫生档案、安居乐业档案、公共服务档案，涵盖民政、教育、劳动、土地、房产、城建、林业等30多家涉民单位。安徽省档案局可以明确下文规定民生档案的内容与范围，各地最低要将这些涉民单位档案纳入民生档案管理范畴之中。

3.2 强化监管，推动民生档案管理向纵深发展

一、加强民生档案的法律法规建设。当前有关民生档案的法律法规基本上为零，现有的行政规章也不健全，这就为档案部门依法治档缺乏强力支撑。在全省人民热切关注民生问题形势下，出台地方民生档案法规，是确保民生档案资源得到管理利用的保障。二、形成齐抓共管的局面。民生档案工作是一项系统工程，单靠档案部门一家是不够的，需要方方面面的，合力推进。各级党委、政府要加强对民生档案工作的领导和统筹协调，劳动、民政等涉民单位要明确责任、规范管理，努力实现各系统民生档案工作良性互动。三、档案部门发挥行业监管的主体作用。实行超前控制，将各类民生档案的管理纳入到档案业务基础建设范畴。要通过不间断地开展专项执法检查，及时发现和纠正民生档案工作存在的问题。

3.3 深化档案管理模式改革，大力整合民生档案资源

民生档案资源的整合，仅仅靠呼吁和领导重视是不够的，必须进行体制的创新，实现资源整合的常态化、制度化、规范化，否则，这只是档案部门为呼应党和政府改善民生工作的一种应急措施，在“作秀”时热闹一阵子后又复归原状。实际情况是，没有体制的约束，档案部门要想整合民生档案资源是不可能的。安徽省县级档案管理模式改革代表了档案工作的发展趋势，是整合档案资源最强力的保障。必须继续深化档案管理模式改革，为民生档案资源整合保驾护航。首先，必须得到国家档案局的政策支持。改革之初的破冰之举对法律法规的超然是必须的，但是安徽模式改革已经7年，国家档案局只有口头而没有实际支持，仍然与现有法规相对立，也没有在全国推广，使改革失去合法性，要由中央层面出台全国县级档案管理模式改革的方案和政策。其次，得到省级专业主管部门的支持。安徽省档案局与其他同级专业主管部门联手出台相关政策，使模式改革整体推进。第三，模式改革的动力来自档案部门，而档案行政部门与其它涉民部门只有业务上的指导关系，必须寻求地方党委和政府的强力领导，强化档案部门的权责。值此改革的十字路口之际，只能前进，不能后退，否则功亏一篑，深化档案管理模式改革才是解决民生档案资源整合的必由之路。

3.4 积极推进民生档案资源信息化建设

做好民生档案服务民生，信息化建设是基础。一、统一档案资源数字化的格式和标准，使办公自动化和档案管理软件两个系统的数据能相互转换，实现电子文件到电子档案的自然归档和一体化管理。二、对各类民生档案进行数字化,建立民生档案的专题数据库和全文数据库，并逐步建立起区域性、多层次、分布式、规范化的各类民生档案数据库群，制定和推行“安徽省民生档案信息基础数据库结构与交换格式”，实现民生档案信息资源共享。三、搭建覆盖全市、全县的档案信息化平台，发挥档案门户网站作用。各涉民单位依据规定的数据格式，将共容的民生档案资源数据上报当地档案局，由档案局进行统一集成，建立相应的区域网络共享数据，使档案部门的门户网站成为民生档案资源信息的数据整合平台。

3.5 创新民生档案服务方式提高服务质量

建立服务民生、服务民众的档案利用体系，提供便捷、高效的服务是民生档案工作的目的。一、实行“一站式”服务，实行档案利用、接待、检索、查询、取证、反馈“一条龙”服务，保证档案服务及时、透明、高效，提高服务水平。二、不断推出服务新举措，方便民众查询利用。可实行函电代查、网上查询、热线服务、休息日服务等服务方式。建立民生档案目录在线发布机制，定期公布民生档案信息，满足民众查询利用的要求，实现信息共享利用快捷的目标。三、开展个性化的推送服务。抓住百姓关心的重点问题，精心选题，推送档案进社区、进农村，进行现场咨询和利用。

G271

A

1674-1103(2012)03-0116－03

2012-04-24

安徽省社会科学联合会项目(B2011004))。

苏晓艳(1962—)，女，安徽省东至县人，池州市房产局馆员 ，主要研究方向为档案学。

[责任编辑：胡惠芳]