完善我国社会保障性住房分配环节监督机制研究

石 利

(河南师范大学 法学院，河南新乡453007)

住房是人类赖以生存的必要条件之一，不仅关系到社会成员的基本生活，也关系到整个社会的稳定和发展。随着经济发展和城市化进程的加快，每个国家都存在一部分由于收入较低而无法完全依靠市场解决住房的家庭，这就需要政府通过建设保障性住房加以解决。目前，我国已建立起经济适用房、廉租房为主的住房保障基本框架。但是由于缺乏必要的监督机制，这一政策在实施过程中出现了一系列问题，尤其是住房分配环节的监管不力，造成其中不合理现象屡屡出现。这不仅在社会中造成了恶劣影响，而且严重阻碍了我国保障房政策的顺利实施。因此，完善我国保障性住房分配环节的监督机制，实现保障房合理分配势在必行。

一、完善我国社会保障性住房保障范围的监督机制

(一)现状及存在的问题

2004年5月13日，建设部、发展改革委、国土资源部、人民银行发布《经济适用住房管理办法》(建住房［2004］77号)明确规定了经济适用住房的适用对象，2007年11月8日建设部、发展改革委等部委发布的《廉租住房保障办法》明确规定保障对象为城市低收入住房困难家庭。显然，我国住房保障范围限于拥有当地户口的中低以下收入家庭。

我国处于社会主义初级阶段，中低收入群体人数多，住房保障需求量较大，而各级政府在出台解决中低收入家庭住房保障的有关规定中，并没有明确地体现出不同收入层次的保障对象应当被提供的保障房类型，导致出现了不少“夹心层”家庭。特别是随着我国城市化进程的加快，出现了大量既买不起房又非低保的流动人口，如农民工、下岗职工等，他们的住房状况比城镇低收入家庭更加困难，但并没有被纳入到住房保障范围。由于我国对保障范围的规定层次过于笼统，不可避免地造成监督标准可操作性的欠缺、监督过程中无法准确定位、监督主体无所适从的混乱局面。

(二)对策措施

有关部门应当清晰划分保障范围，将符合条件的保障对象划分为城市低收入困难家庭、城市流动人口和城市中低收入家庭三个保障层次。其中，城市低收入困难家庭主要包括不可能拥有住房自我改善能力的家庭，如孤寡老人、残障人员和丧失劳动能力者，其家庭收入通常只能满足基本吃、穿、用，且存在较为严重的住房困难，缺少住房改善能力。城市流动人口是指以农民工为主体的农村流动人口到城镇就业以后仍处于低收入的人群。对于这两个层次的保障应当以政府“救济性”保障，特别是以廉租住房保障为主。第三个保障层次指的是拥有一定购买能力，但无力承受商品房价格的中低收入家庭。对此，政府应当通过贴息、减税、贴租等多种方式，以“援助性”保障为主帮助他们解决住房问题。

通过以上保障层次的清晰划分，有利于监督主体准确把握保障范围，对我国社会保障性住房的分配实施有效监督。

二、完善我国社会保障性住房申请人准入资格审查的监督机制

(一)现状及存在的问题

我国住房保障的前提条件就是家庭收入处于中低以下水平，保障房申请人的收入状况则成为其是否能够获得住房保障资格的关键。目前，由于许多保障范围内的居民工作不稳定，收入不明朗，给监督审查工作造成了很大障碍。尤其是我国目前仍没有建立起有效个人收入申报机制和个人信用制度，这些制度的缺失导致监督主体对保障房申请居民的收入审查形同虚设。这种准入门槛在执行过程中的漏洞带来的不良影响不容忽视，甚至在一定程度上还促使很多人隐瞒、虚报收入，造成大量保障性住房被保障范围之外的家庭获得的局面。

(二)对策措施

首先，应建立详细的审查监督机制。各地政府应当根据地方实际情况完善包括申请人个人收入申报和个人信用在内的详细准入资格监督审查机制。一方面规定全面的个人收入申报范围。包括:申请人的工资收入、工资外收入、个人资产、家庭消费等;另一方面，为有效监督申请人是否真实申报个人收入，实施多方位的个人信用调查机制。包括:房地产、工资、税收、个人银行信用、工商、公安户籍、证券投资、人力社保以及消费领域的管理机制。通过审查监督机制的完善和贯彻实施，帮助监督主体切实掌握申请人的家庭经济情况。

其次，增加审查监督的透明度。监督主体应当将审查结果通过媒体、政务公开等形式进行公示，接受社会监督，确保审查结果的公正性。

三、完善我国保障性住房取得程序的监督机制

(一)现状及存在的问题

由于我国保障房需求远远大于供给，不能保证每个符合资格的家庭都能够及时获得保障房。所以，科学的保障房取得程序监督制度对我国保障性住房的合理分配来说必不可少。目前，我国对此采取的做法是大规模摇号或抽签，甚至按照排队的顺序先到先得。这种做法很容易造成不公平分配甚至群体事件的发生。

(二)对策建议

各级政府应制定科学合理的保障性住房分配轮候制度。即在本级政府监管范围内，以符合条件申请人及家庭经济状况为基础，家庭结构、年龄、优抚条件等其他综合情况为补充，按照申请的保障房类型统一排序，通过排列好的先后顺序分配保障房。这种科学轮候制度能够有效解决我国保障性住房分配在取得程序上出现的问题。

四、完善我国社会保障性住房退出的监督机制

(一)现状及存在的问题

保障性住房的退出与申请人准入资格审查对我国保障房建设的重要性是对等的，这项监督机制的完善有利于保障房政策的健康可持续发展。一个家庭的收入状况不是一成不变的，因此保障对象应该随着家庭经济的发展相应调整。而我国现行的保障房供应由于缺乏有效退出的监督机制，则处于相对静止状态，即保障性住房的取得者将终身享有保障权益。即使家庭经济状况发生根本变化，超出了规定保障范围，仍长期占据保障房，甚至将保障房作为营利工具。这导致保障房保障功能的缺失，影响了保障房政策的健康可持续发展。尤其是一些人通过不正当手段获得保障房，由于退出监督机制的不完善，在社会上造成了恶劣影响。

(二)对策措施

为实现保障房的循环保障功能和健康可持续发展，各级政府应制定有效的保障性住房退出监督机制，实施保障房的动态管理。

首先，应实行严格的定期审核制度。一方面，受保障家庭应当按规定定期向监管部门如实申报家庭经济状况;另一方面，监管部门也应同时对申报家庭的申报内容进行详细核实。根据定期审核情况，帮助监管部门及时掌握受惠家庭的收入变化，为保障房的动态管理提供数据支持。

其次，制定有效的退出制度。不同类型的保障房应当采用不同的退出方式:针对经济适用房，当受保障家庭收入增加，超出保障范围时，政府应依据规定或合同约定以保障性投资比例行使保障房的收益权和处分权，可以向对方转让产权收回投资、按市场价格收取租金，或在市场公开出售;双方可按产权比例分配收益，也可以收购对方产权，收回房屋的全部占用权和使用权，以此实现经济适用房保障的顺利退出。并且，政府应将获得的收益或回购的房屋再次投入到保障中，便于保障房的健康可持续发展;当廉租房租房家庭不再符合廉租条件时，必须对其实行强制性退出制度，也可以通过一些优惠政策如优先购买经济适用房、减免购房税费等，鼓励其主动退出。

五、完善我国社会保障性住房分配中违法行为惩罚的监督机制

(一)现状及存在的问题

目前，保障性住房分配环节虚假申报，甚至行贿受贿等违法行为屡禁不止，监督机制不完善是一方面原因，根本原因还在于有关部门对于这类行为的惩罚监督措施不到位或缺乏应有的力度。

(二)对策措施

有关部门应加大对保障房分配中违法行为的处罚力度，坚持两手抓方针。一方面取消申请人的申请资格，并追究其相应法律责任，如处以较高额度罚款等;另一方面，如果监管机构工作人员在保障房分配中从事违法行为，除开除其公职之外，还应依法追究刑事责任。

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