论农村土地承包经营权流转制度的完善

池桂钦

近年来，随着农业产业结构深入调整和优化升级，以及农村劳动力向第二、三产业转移，农村土地承包经营权流转出现加速与多样化趋势。农村土地承包经营权有序流转，对化解我国人地矛盾、防止土地资源浪费、促进农业适度规模经营、提高农民收入、实现农业现代化有着重大意义。因此，目前，对于农村土地承包经营权是否可以流转，在我国法律与法学界都持比较一致的肯定态度。而如何高效、合理地进行农村土地承包经营权有序流转则是目前亟待解决的问题。

一、农村土地承包经营权流转的价值取向

效率高低和社会公平与否是决定土地流转制度的重要考量。衡量土地制度的优劣，很重要的一个标准就是看其是否具有较高的的效率。土地利用效率低下是现行土地制度面临的最大困境。效率价值取向是土地承包经营权流转制度的基本价值取向之一。要实现土地承包经营权流转的高效率，首先应落实和明晰土地承包经营权，给农民吃“定心丸”。稳定的土地承包经营权是进行土地承包经营权流转的基本条件。只有稳定土地的使用权才能使农民放心并鼓励其对土地增加投入，激发其开发、利用与保护土地的热情。其次应大力发展多种形式的适度规模经营，提高土地经营的集约化水平。再则积极搭建流转平台，建立有序的农村土地承包经营权流转市场，鼓励农民流转。但在注重效率同时我们不应忽视公平。否则，会导致许多人的利益受损，增加社会不稳定因素，进而阻碍土地流转，影响农村经济发展。因此选择什么样的土地流转制度，不仅要考虑效率而且还要考虑公平。要保障土地承包经营权流转的公平，首先应充分尊重土地承包经营权人的意愿。土地承包经营权是否进行流转、要流转给谁、流转的方式、面积、价格等问题都应由土地承包经营权人自己决定。乡镇政府和村级集体经济组织不能包办代替，不准强迫流转，也不得阻挠农户自愿合理流转土地。土地承包经营权的流转不得损害原土地承包经营权人的利益。要保证农户生存保障利益得到补偿，农业生产经营者对土地的投入利益得到补偿，土地流转的增值利益分成[1]。同时，应努力消除因土地流转而引发的不稳定因素，特别是要解决好将土地流转出去之后农民的基本生活问题，使这些失地农民不会因为失去土地这最基本的生产资料而流离失所，保证农村社会稳定，促进农村经济发展。

二、农村土地承包经营权流转中存在的问题

（一）流转市场化程度低

土地承包经营权流转市场发育滞后，严重影响土地流转的效率。很多地方土地承包经营权流转市场没有形成，即使有，也未形成统一规范的土地承包经营权流转的交易市场。土地承包经营权流转市场发育缓慢，缺乏相应的市场规则。土地流转价格不是由价值规律来决定，价格的形成随意性很大，廉价流转较为普遍。土地承包经营权流转大多是农民的自发性行为，主要是在熟人之间以转包、转让或互换的方式流转。这种自发性和分散性流转方式决定了流转的规模较小，速度较慢,无法从根本上解决需求的规模化与交易的零散性之间的矛盾。如此一来,制约了土地承包经营权流转的规模和速度，影响了土地资源的优化配置，延缓了土地集约化经营的进程[2]。另外，土地流转的

中介组织相当匮乏。有些地方即使有中介组织，但机构也不健全,管理也不到位。在土地承包经营权流转中，土地供求双方的信息不能及时有效沟通。土地承包经营权流转信息主要靠邻里和亲朋的介绍取得。供求信息传递设施和手段相对落后，辐射面狭小，在一定程度上影响了土地流转的速度、规模和效益，导致农民想把土地流转出去却找不到合适的人，而需要土地的人又苦于找不到合适的土地，影响了生产要素的合理流动和优化配置。

（二）流转程序不够规范

目前我国农村土地承包经营权流转的程序很不规范，由此导致土地承包经营权流转关系混乱，制约土地流转的发展。在实践中，我国的农村土地流转多是在熟人社会中流转，农民在流转过程中以口头协议居多，大都不用书面合同，即使采用书面合同方式，条款也不多，内容极为简单，对于违约后责任的承担、权利义务设定、赔偿方式等缺乏明确的规定，由此带来了大量纠纷和隐患[3]。此外，我国《农村土地承包法》第38条规定：“土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。”以上内容在《物权法》中也得到确认，我国《物权法》第129条规定：“土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。”这说明我国现在土地流转并不以登记作为生效要件。未经登记，并不影响土地流转的效力，只是不得对抗善意第三人。在实践中一些地方登记又收取一定的费用，所以自发流转的农民极少履行报批、报备案或变更登记等法定手续。但是，不登记土地市场就很不稳定，影响交易安全，不利于土地流转市场的形成和发展。完备的登记制度是土地承包经营权流转有序化的必要条件。

（三）配套社会保障制度不健全

由于我国城乡二元经济结构的原因，在处理城乡社会保障的关系上，基本倾向和基本格局是向城市和市民倾斜，在大力发展城镇社会保障制度的同时，却忽视了农村社会保障体制建设。农村地区社会保障项目少，保障水平低，覆盖面小。这对农民而言是很不公平的。近年来我国开始探索实行新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险，但是效果不尽人意。新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险宣传力度不大，农民的参合、参保意识不强。在实践中，新型农村合作医疗存在医疗资源配置不合理、药品质量不高、报销程序过于烦琐、补偿水平低、基金监管不到位等诸多问题。而新型农村社会养老保险筹资模式存在问题，其中集体补助缺口大。我国大部分地区的农村集体经济实力非常薄弱，由集体来进行补助的可行性不大。保障水平低下，符合相关条件的60周岁以上的农民的养老金底限为每人每月55元，无法真正保障农民的基本生活。这些无疑导致农地资源不得不承载着较为沉重的社会保障功能。对大多数农民而言，土地仍然是其最重要的保障资源，土地就是其“命根子”，即使已经有其它收入途径,宁可粗放经营甚至抛荒,也不肯轻易流转土地。这严重影响了土地承包经营权的流转,导致土地利用率低下。完善农村社会保障机制，使农民与土地的关系越来越松散，弱化土地的保障功能而强化其资本功能，消除农民放弃土地后可能产生的后顾之忧，减小农村土地承包经营权的流转改革的压力，加快农村剩余劳动力向非农业部门转移，进而使整个社会生产力得到进一步发展。

三、完善农村土地承包经营权流转机制的建议

（一）积极培育土地流转市场

农村土地流转需要成熟的土地市场的支撑。实现土地承包经营权的快捷有效地流转，必须积极培育农村土地流转市场，充分发挥市场机制优化土地资源配置，提高农民收入，促进农村经济的发展。

1.建立农村土地承包经营权价值评估机构。为了避免农村土地承包经营权价值偏离价值规律，维护农民的合法权益，建立农村土地承包经营权价值评估机构，制定农村土地承包经营权价格评估机制，并确定农村土地估价指标体系，确立科学的评估方法，并通过市场竞争科学地确定农村土地的市场价格。

2.积极培育流转中介服务组织。中介服务组织在土地的供给主体和需求主体之间起媒介和桥梁作用。我们应积极培育中介服务组织，为农村土地流转搭建强大的信息平台、便捷的交易平台和优质的服务平台。推动中介服务组织采取多种形式为流转双方牵线搭桥，为农户提供有关流转状况信息、进行流转法规咨询、指导流转合同的签订、办理流转手续、代收和代缴流转费用、调解流转纠纷等各项服务，充分发挥中介组织的服务引导作用。

（二）规范农村土地承包经营权流转运作程序

农户在流转土地承包经营权时，多为口头方式进行，其稳定性差。即使签订书面合同也很不规范，这样很容易引起纠纷，我们应规范土地流转合同，可在合同法里增设有关农村土地承包经营权流转的有关合同，规定土地承包经营权流转的必备条款，明确流转主体双方的权利义务。同时，在实践中相关职能部门应对农民加强流转合同签订的指导，对流转合同进行审核并备案。审核过程中若发现改变流转土地的用途、侵害农民合法权益等问题应积极引导，提供帮助，消除纠纷隐患。在土地流转的过程中还有一个很重要的环节就是登记问题，其涉及到流转安全性问题。我国土地承包经营权流转没有要求登记生效，采取的是登记对抗主义。不动产登记是不动产物权变动的法定公示手段。土地承包经营权属于不动产物权，农地承包经营权流转应采用登记生效主义。即非经登记土地承包经营权流转就不发生效力，不受法律保护。实行登记生效主义有利于规范整个农地流转市场，减少权属纠纷，保护农民的合法权益。但考虑到登记作为土地承包经营权流转的生效要件会增加承包经营权变动程序，一定程度上加重农民的负担，所以笔者认为首先应该实行无偿登记以鼓励农民的登记积极性，进而逐步实行强制登记，以保证土地流转市场的顺畅运行。另外要加强土地承包经营权流转监管，维护农户的合法权益，促进农地资源的节约集约利用，为土地承包经营权流转健康发展提供保障。

（三）完善农村社会保障制度

社会保障制度是否完善也是社会文明进步的重要标志之一。完善的农村社会保障制度是保障我国农村土地承包经营权有序流转的重要条件。因此在优化农业产业化结构、提高农业产业化水平的同时,必须建立健全包括合作医疗、养老保险、最低生活保障等在内的多层次的农村社会保障体制[2]。首先,应当要加大对新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险的宣传力度，强化农民的风险意识和保险意识，增强农民对农村合作医疗、社会养老的了解与认知程度，切实感受到参合、参保所带来的实惠。其次，应当要进一步完善新型农村合作医疗制度,合理分配卫生资源，加强对药品与基金的监管，简化报销程序，适当提高农村合作医疗支付水平，使广大农民获得优质的医疗保障。另一方面，进一步完善新型农村社会养老保险制度,加强新型农村社会养老保险财政补助政策的执行力，进一步优化筹资模式，加大中央与省级政府的补助力度，提高保障水平，建立多层次的养老保险体系，切实保证参保农民的基本生活。同时还应健全农村社会保障的监督机制。强化对农村社会保障基金营运机构和业务管理部门的监督，监督基金运行情况与行政管理情况，落实农村社会保障的目标。

[1]孟勤国.物权二元结构论——中国物权制度的理论重构[M].北京:人民法院出版社，2002.241-242.

[2]贾静.新形势下完善土地承包经营权流转制度的构想[J].中央财经大学学报，2010，(10):72.

[3]丁关良，童日晖.农村土地承包经营权流转制度立法研究[M].北京:中国农业出版社，2009.94.