关于新型农村社区建设的调查与思考

○杨济遥

（东北财经大学 辽宁 大连 116025）

新型农村社区建设是当今社会发展的重要组成部分，是全面建设小康社会的重要保障。加强和创新社区服务管理，基本实现社区建设规范化、村庄管理社区化，逐步实现城乡社区服务管理一体化；积极稳妥地加快新型农村社区建设，健全管理体制，从而构建人文和谐的新型农村社区，是统筹城乡、促进城乡交流和解决“三农”问题的重要途径。对此，笔者就豫东北地市的濮阳县、清丰县、南乐县、范县、台前县和濮阳市的华龙区、高新区这五县两区新型农村社区建设情况进行了专题调研。

一、农村社区建设的基本情况

1、农村居住特点

（1）城镇化水平较低，城镇化率仅为32.8%。城镇化水平低于全国14.7个百分点，低于全省6.4个百分点；全市农民人均纯收入为5077元，比全国人均纯收入低842元，比全省人均纯收入低447元。受经济条件制约和传统观念的影响，新型农村社区建设相对滞后，农村住房绝大多数是上世纪90年代以后修建的，其中大部分为砖瓦房和平房，约占总建筑面积的90%以上。部分村庄内部公共服务设施和基础设施建设水平低，多数村内道路尚未硬化，医疗卫生设施功能不全，缺少文化设施，环境卫生质量差。

（2）村庄空间分布零散。五县两区共有85个乡镇，3090个行政村，面积4188平方公里，总人口360万人，其中农业人口300多万人。农村村庄一般都是临水或沿路而建，村庄规模和集聚度较小、数量较多、空间分布零散。临城区和集镇区周边村庄分布密集，2—4个村庄相互胶着，边界不分。随着村庄的向外扩张，农村住宅制度未能做到“批新交旧”，当新宅建成之后，老宅自然废弃，空心村现象比较明显，土地资源浪费严重。

（3）新型农村社区多为一村一社区。目前所建的社区大多是在原村基础上改造，几个村联合建设新型农村社区的所占比例较少。

（4）高标准社区尚未成型。目前，新型农村社区建设刚刚起步，效果不明显，多数社区还处于规划阶段，公共配套设施还没有到位，示范带动能力不强，效益不明显。

（5）新型农村社区多分布于城市近郊和产业聚集区周围。近郊村和园中村在新型社区建设上具有一定的优势。

（6）经济实力较强的农村社区建设较快。濮阳县庆祖镇西辛庄村建设的电光源工业园区，入区企业16家，安置劳动力1.2万人，利税达亿元。2010年，该村农民人均纯收入超过1.6万元，远远高于全省平均水平。在大力发展经济的同时，其新型农村社区已初具雏形，基础设施得到长足发展：建成了文体广场、高标准的幼儿园和学校，投资9000万元建设了社区医院和集职工培训、餐饮、娱乐、购物于一体的服务中心。

2、新型农村社区建设模式

（1）整村搬迁模式。主要是通过上级政策扶持、社会帮助、群众自筹等方式，集中利用国家、省扶贫资金，选择条件较好的地方统一搬迁建设住宅区。该住宅区安置了9个村庄2178户的居民，涉及人口8704人，且道路、排水、学校和医院等已建成。

（2）旧村改造模式。在传统村庄的基础上就地进行重新规划，将原来居住布局比较分散、基础设施比较落后的村庄进行拆旧建新，由村集体筹措资金，完善基础设施建设，农民按照规划自拆自建新型农村社区，从而彻底改变村庄的旧面貌。

（3）村庄合并模式。将几个地域相近的传统村庄通过整合形成一个新型农村社区，依靠政府统一规划、统一进行公共基础设施投入、统一土地整合、制定各种优惠政策等加以推进。高新区的20个新型农村社区都属于村庄合并模式。

（4）土地综合整治模式。主要依靠土地整理项目资金，捆绑使用相关涉农资金，通过村庄用地整理，将原本分散零乱、功能落后的自然村庄调整、缩并，促进农民居住向中心村镇集中、农业向适度规模经营集中、工业向园区集中。该模式不仅有利于增加耕地面积，提高耕地质量，而且有利于改善村容村貌，拉动农村消费，实现土地大规模流转。

（5）中心城镇吸纳模式。主要结合中心城镇建设，在镇区规划新型社区，高标准进行基础设施建设，提高公共服务水平，吸引周边居民入住乡镇驻地的农村社区。

（6）产业园区带动模式。统筹规划聚集区、“园中村”和园区近邻村的建设，统筹布局园区基础设施建设，集中建设住宅小区，解决“园中村”居住混乱、生产混杂交叉、土地浪费等问题，形成产业发展与农民生活条件同步改善的良好局面。

（7）城中村改造模式。在城市中心城区、郊区的农村集体土地上，按照城市建设用地区域标准进行统一规划，统筹安排配套设施，建设城市化标准的新型农民住宅小区。华龙区孟轲乡孟轲集村、高新区的17个城市社区等均属此模式。

二、新型农村社区建设存在的困难和问题

1、简单的合村并点不具有吸引力

目前农村住房已经经过几轮更新翻建，在面积标准、功能等方面已基本满足了居住要求，而且大部分自然村已通公路，电力电讯基础设施网络已基本形成。然而，撤并自然村建设新型农村社区，农民在付出昂贵的经济代价后，发现社区建设水平与一般自然村的差距不明显，村民的居住条件没有本质改变，因而不具备足够的吸引力。

2、新型农村社区建设缺乏统筹考虑

受土地制度的影响，土地调整困难，村庄之间更缺乏统筹安排和协作。基础设施以行政村为单元建设，缺乏统筹考虑，且农村社区基础设施建设涉及多个单位和部门，新农村建设的多项资金由多个部门管理，而且各有运作体系，互不通气，缺乏沟通协调，难以形成工作合力。

3、社区规划体系与总体规划不衔接

据调查发现，有些村镇体系规划设计与地方发展规划不相衔接，更谈不上规划的全局性和统一性。故会影响今后的空间发展布局，对统筹城乡的可持续发展非常不利，将严重制约新型农村社区的建设。

4、拆旧还耕难度较大

在大多数地区，农民收入偏低，因而拆迁有一定的资金压力。当前，农民收入远低于城镇居民收入。

5、推进新型农村社区建设资金投入不足

新型农村社区建设，投入是保障。建设新型农村社区的资金来源，大多以节省土地产生的补偿资金、群众交纳的资金、村集体积累资金、争取的政策扶持资金为主，多数村的集体积累资金为空白。目前省、市没有扶持新型农村社区建设的政策和专项扶持资金，县区财政十分紧张。土地置换补助资金需要等到土地复垦验收合格后才能到位，时间滞后。

三、新型农村社区发展的建议

1、重视规划、严格执行规划是引领新型农村社区建设的先决条件

把新型农村社区建设放在统筹城乡发展的大格局中来，与城市总体规划、新一轮土地利用规划、村镇体系规划及旧村改造等紧密结合，与基本农田保护、产业发展布局、基础设施建设、公共服务配套等有机衔接。县（区）政府首先要将新型农村社区规划纳入县（区）全域规划。完善县城中心城区—产业聚集区—重点乡镇—新型社区的城乡统筹体系，保障各区域规划时空衔接的统御性和前瞻性。其次要建立起统筹城乡发展的规划管理体制。经有关部门反复论证和广泛征求村民意见后讨论确定，使农村社区建设科学合理，从而促进农村的长远发展。最后要强化项目的监督和评价机制。加强规划事前、事中和事后的监督，杜绝乱圈土地，防止豆腐渣工程。

2、因地制宜、分类指导是推进新型农村住宅社区建设的必由之路

建设新型农村社区的目的是加快缩小城乡差距，实现城乡基本公共服务均等化，因此在推进过程中必须因地制宜，充分结合农村布局特点，按照生产现代化、设施城镇化、服务社区化、生活市民化的要求，合理引导，适当集中，土地规模化经营，打破行政界限，拓展服务领域，引导农民从小村向大村集中，大村向居民区转变，建设功能辐射型社区。各县（区）要结合自身实际，坚持因地制宜，体现地方特色，选择合适的建设模式，推进新农村社区建设。

3、试点先行、稳步推行是建设新型农村社区的基本要求

由于农村发展状况差异较大，各县（区）的情况不同，所以农村社区建设不能要求立即全面展开，必须突出重点、顺势而为、梯次推进，在条件成熟的地方进行尝试。一定要量力而行，充分尊重群众的意愿和选择，不搞强迫命令，不搞大包大揽，成熟一批建设一批，不一哄而上。注意保持农村的特色和风格，保护好具有历史文化和景观价值的传统建筑。从实际出发，因村施策，不急功近利，不盲目推进，要搞好示范，积累经验，以点带面，稳步推进，为新型农村社区建设探索路子。

4、加大政策优惠和资金扶持力度是发展新型农村社区的重要支撑

首先应制定适合新型农村社区发展的各项政策和激励机制，从产业发展、金融扶持、土地置换、社会保障等各个方面提供有利于社区建设的扶持措施。其次加大支农项目整合力度，实行项目打包，统一使用，重点投向。建立健全农村基本公共服务设施。再次积极探索各类社会资金参与农村社区建设的多种投资融资模式，加快城乡投资融资体制改革，综合运用税收、补助、参股、贴息、担保等优惠政策，广泛引导各类社会资金参与农村社区建设。最后发展壮大村集体经济，支持村经济合作社兴办社区产业发展配套的各种项目，并通过物业出租、委托经营、承包租赁等形式，广辟村集体经济增收渠道。

5、注重衔接、强化后续管理是新型农村社区建设可持续发展的关键

首先在“建设—入住—管理”各个环节做好衔接，从而进一步加强后续管理。其次建立农村社会化服务体制，促进公共管理和服务向农村覆盖和延伸的管理体制改革。最后建立符合社区发展的管理体制，推动村级事务管理向城镇社区管理转变。

[1]骆屹：科学谋划 促进欠发达地区新农村建设[J].现代农村科技，2010（20）.

[2]杨世松：对新型农村社区建设的探讨[J].决策探讨，2011（24）.[3]诸葛鹏、岳书铭：新型农村社区建设中政府角色转变探讨[J].农村经济与科技，2010（9）.

[4]张颖举：中部地区新型农村社区建设的必要性与可行性[J].贵州农业科学，2011，39（2）.