建立存款保险制度的研究和探索

○姜重安

（中国人民银行新余市中心支行 江西 新余 338000）

从世界各国银行金融体系运行的历程来看，关于建立健全存款保险制度的问题受到了广泛的关注和思考，不同的专家学者从不同角度给予了论述分析，特别是从现代欧美西方发达国家的金融运行与存款保险制度的发展历程中可以看出，其健全和相关机制处理的好坏在很大程度上决定着银行金融体系运行的稳定性和质量，尤其是在因欧债危机引发的席卷全球的金融风暴中更是表现的淋漓尽致。在后金融危机的背景下，世界各国政府和专家学者对于存款保险制度对金融体系健康稳定运行的贡献给予了重新的研究和认识，并提出了一系列优化和改建的方案和建议。这对于存款保险制度的研究具有很强的实践导向意义和理论价值。

一、存款保险制度的内涵及其对于金融体系健康稳定运行的积极作用

从广义上来分存款保险制度包括显性存款保险和隐性存款保险两种形式。显性存款保险制度是指一种由第三方保险机构承担存款金融机构的部分支付或全部支付义务的一种责任分担和转移制度，其运行的基本流程和机制是吸纳存款的金融机构在强制或自愿情况下按照一定的存款比例向第三方保险机构交纳该部分的存款的保险费，一旦存款机构发生支付危机或破产时其对于储户的支付义务就部分或全部地由保险机构承担。隐性存款保险制度是指没有以法律形式规定或者正式的保险机构提供担保，事实上是由中央银行或政府为存款机构提供实质的存款保险服务、承担风险、保障存款人以及其他债权人权益的一种制度。

长期以来，我国一直所采用的是隐性存款保险制度，并没有明确地建立显性存款保险制度。随着经济的发展，隐性存款保险制度的弊端越发显露出来，如：加重中央和地方财政负担、扰乱货币政策秩序、扰乱市场竞争环境、损害公众利益、动作效率低、成本高等，因此，建立符合我国国情的显性存款保险制度已势在必行。

本文所提到的存款保险制度主要是指显性存款保险制度。这种制度对于有效防范存款机构经营不善、市场信心崩溃情况下的恐慌性挤兑和金融危机的爆发有着重要作用。

存款保险制度始于美国，继美国之后，西方国家也纷纷建立了各具特色的存款保险制度。存款保险制度从开始创立以来对于维护金融体系的健康稳定运行发挥了积极作用，由于风险分担和支付义务的转移使得金融市场上公众信心得到了加强，对于存款人的利益有了更多的保障和维护机制，重要的是它能为银行存款机构营造一个公平公正的竞争环境，促进银行经营机制的市场化，赋予了银行进行更多的金融业务创新及其风险承担机制的灵活性，特别是对我国目前的资本金融市场体系改革和结构优化调整有着更为深远的意义。

二、建立存款保险制度的障碍及道德风险分析

存款保险制度的构建是一个系统工程，它包括诸多上层建筑层面的法律法规金融政策等因素，也包括一些具体的与存款保险制度相关的操作层面的细节和技术问题，从我国目前的现实条件和环境与欧美国家的对比分析中可以看出，目前我国在建立存款保险制度方面面临着以下几个重要障碍和影响因素：缺乏相应的法律基础；整体上银行自身业务素质和竞争力较差；金融资本市场发育程度较低；银行体系中过高的国有化成份不利于存款保险制度积极性的发挥；对于金融机构经营风险和运行状况评价检测的体系尚未建立起来；对于金融货币资本市场缺乏有效的监督管理。

存款保险制度在保证了存款人资金安全、防止恐慌性银行挤兑以及分散了金融机构的支付风险的同时，也带来了一定的负面效应，其最突出的问题是道德风险，道德风险问题是存款保险制度的一个根本缺陷。存款保险制度中道德风险的发生来自三个方面，即存款人、投保金融机构以及存款保险机构和金融监管当局。一方面，存款保险制度的存在使得存款者风险意识下降，特别是在利率市场化实现以后，他们就可能不顾银行经营风险，将钱存到愿意支付最高存款利息的银行；另一方面，商业银行的风险约束机制也会弱化，因其业务经营的风险和失败将由保险机构来承担，这就刺激了存款机构的冒险经营的冲动，使其在经营活动中就可能为追求高额利润而过度投机。同时，存款保险机构和金融监管当局的道德风险主要来自于其职责在于维护金融市场稳定，由于可能认为银行挤兑不会在存款保险制度下发生，监管者往往更加容忍濒临破产的银行继续在市场上生存，而不要求其立刻采取及时纠正行动，因此其在遇到相关问题和风险的时候往往倾向于掩饰和拖延，使得解决问题的最佳机会流失，而金融市场中的这种风险的传染性和放大性使得一旦爆发危机就难以再有效遏制，从而造成各方的利益受损。

三、基于我国现实条件和运行环境的存款保险制度框架构想

在我国，虽然存在着诸多建立存款保险制度的障碍及不利因素，但也存在着一些有利于存款保险制度构建和建立的有利条件，即目前市场金融制度体系已经初步建立，各种保险机构和市场主体逐渐成熟和崛起，保险标的物即存款基础十分庞大，更为重要的是包括存款人、金融机构和保险机构以及监管机构在内的保险意识不断增强。因此，在借鉴欧美国家成熟的存款保险制度运行模式和实践经验的基础上，从我国建立存款保险制度所面临的现实问题和运行环境出发，可从以下几个方面构建我国存款保险制度的框架模式。

第一，加快立法进程。建立存款保险制度的前提条件是必需加快与之相关的各种法律法规的立法进程。从欧美国家存款保险制度健康稳健运行的相关法律支撑框架来看，存款保险制度的立法工作应该对下面几个环节进行重点建设，即存款保险机构对于投保银行的法定职责和授权，存款保险机构的法定组织形式、产权结构和公司治理结构，存款机构在就存款进行投保是遵循资源原则还是强制原则，工农中建四大商业银行是否需要就起存款进行投保，以及外资银行、城乡信用社等金融机构的投保问题，同时需要法律层面上加以明确的问题还有保险范围、外汇存款、企业存款的投保等，从目前的相关立法环节和法制框架来看，我国存款保险制度赖以发挥作用的基础还十分薄弱。

第二，建立健全以银监会为主的金融监管体系和制度。从各方面来看我国存款保险制度的构建可以作为银监会金融监管体系的重要组成部分和有益补充，只有在银监会的有效监管之下，各类商业银行、存款金融机构才能遵循统一的运作机制，这样存款保险机构才能实现对于其经营状态和财务指标的有效监督和正确评价，这也是制定科学合理保费率的基础。在监管体系和制度建设方面，要重视预防性的监管，注重银行机构的业务经营范围结构、资本充足率、资产负债结构、权益流动性、盈利能力和内部控制方面的指标，注重其经营现状的检测以及发展趋势的预测分析，这是维护存款保险制度有效运行和减少相关各方发生道德风险的有效做法。

第三，完善与存款保险制度密切相关的最后贷款人制度。最后贷款人制度和存款保险制度尽管在介入时机、救助对象和作用机制等方面存在较大不同，但两者在防范金融机构支付风险向系统性金融风险演化和转变方面存在着很大的一致性。法定准备金是最后贷款人制度赖以存在的基础和前提，法定准备金的主要作用是帮助银行维持清偿支付体系的稳定，而目前的法定准备金缴纳比例太高，同时如果对金融机构存款保险费的强制性缴纳，则势必会造成存款机构的成本增加，而存款准备金的下调则会带来宏观经济运行中的资金流动性紧缩，因此最后贷款人制度中法定资本金的制定调整必须纳入到货币政策的体系中加以全方位权衡。

第四，对存款保费实行差别保险费率制。实行差别费率制是有效解决存款保险制度下道德风险的一个重要手段，它的作用机制是平衡各方的收益和风险匹配程度，是采用存款机构的资产规模和资本充足率指标来判断其经营风险的大小，然后以行业平均风险水平为基础对可变费率进行确定和定价，这样就实现了各方的成本与收益的匹配。由于差别费率制可以取得单一费率制下对于利益各方收益风险最佳匹配的效果，使得存款保险制度参与各方基于各自的收入风险权衡降低和控制各自的道德风险。而要使差别费率制得以顺利地实施，对于银行经营风险和信用评价的相关制度就显得十分重要，在美国是由联邦存款保险公司根据对存款机构的评价和资本经营状况把投保银行划定三个等级和层次，但我国在仿效美国这一做法中存在着诸多的难题，其主要表现在：我国银行的资本充足率普遍偏低、资产结构不合理、不良资产比率偏高，同时，对于银行的风险评估和信用等级评价是一个动态的过程，而这种动态的调整又必须以有效健全的金融监管体系为支撑，在目前金融监管力度还比较缺乏的情况下根本无法为这一机制提供有效的监测数据和资料。这就使得防范存款保险制度下的道德风险的重要工具之一的差别费率制失去了有效应用和实施的客观条件。因此，在我国要实现这种差别费率制，就必需重点培育其运行需要的两个基本条件，即建立健全对于银行存款机构的经营风险和信用评价机制以及相应的监管体系。

第五，根据人均GDP标准制定最高赔付限额。根据国外存款保险制度实施的经验和实践来看，在存款保险机构对于存款进行全责赔付的情况下，存款人对于存款决策、甄选存款机构以及参与到存款机构运行状况检测中的积极性和主动性就会严重下降，这使得存款金融机构在没有失去客户存款压力的情况下有冒险投资的强烈冲动。如果保险机构对于金融机构的存款承担有限的赔偿责任，就会驱使存款人加强和提高对于存款机构的监督和经营过程效果的关心程度。以日本在该方面的经验做法来看，采取人均GDP的量化指标来确定存款保险机构的最高赔付限额的做法比较有效。目前欧美以及非洲一些国家普遍地采取了这种做法，非洲国家的赔偿限额一般为人均GDP的6.3倍，居于最高，欧盟国家的指标为1.5倍，居于最低。这种以人均GDP指标来确定最高赔偿限额的做法主要是基于保护中小存款者、防止恐慌性系统挤兑和减少各方道德风险的角度出发的，同时兼顾了这三者之间的平衡。

四、结语

存款保险制度从全球范围内来看，其已经被当作有效抵御银行等金融机构风险和实现金融资本市场健康运行的重要手段。我国的金融改革是经济改革的关键一步，如何顺利完成银行业的市场化改革是重中之重。尽管目前在我国建立存款保险制度还存在一定的障碍，但是，随着市场化改革的推进和金融相关率的不断提高，我国建立存款保险制度将具有丰富的市场资源与客观需求，存款保险制度也必将成为我国金融危机的缓冲器。

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