中国房地产业改革的成就、问题与未来指向

○ 赵晖云

（湖南省岳阳市物业管理办公室 湖南 岳阳 414000）

从2005年开始，国家就开始加大控制投机和抑制房价的力度，但是成效并不显著。温家宝总理在2012年政府工作报告中强调，要严格执行并逐步完善抑制投机投资性需求的政策措施，进一步巩固调控成果，促进房价合理回归。这表明，投机与房价已经成为制约房地产市场健康发展的关键因素。本文认为，调节房价和抑制投机成效不大的原因在于现有房地产的制度缺陷，要解决投机与房价两大问题，必须系统全面反思房地产业市场化的历史过程，找准体制缺陷，明确新的改革方向和重点。

一、中国房地产业改革的基本路线与成就

中国房地产业改革的历史起点是传统计划经济体制下的房地产制度。其基本特点：一是房地产产权公有；二是国家计划，即国家统一规划、统一建房、统一分配；三是福利化分房，即房地产使用者只需交纳象征性的房屋维修租金。到20世纪70年代末期，这种体制已经积累了严重的弊端。一是由于房地产开发建设只有投入没有产出，财政补贴日益增加，国家背上了沉重包袱。二是居民住房日趋紧张，不能满足居民日益增长的住房消费需求，住房问题逐渐成为严重的社会问题。三是由于公有财产的产权管理较为混乱，造成违章占地和私搭乱建现象严重，城市管理越来越难。四是由于产权公有机制造成使用过程中损毁，折旧年限较短，资产流失严重。由此可见，这种体制已经难以为继。

中国传统房地产制度的上述特点决定了中国房地产改革必须沿着三条基本路线展开，即打破住房公有制，推行住房私有化，实行居者有其屋；打破计划分配体制，实行市场化；打破福利分房制度，实行住房商品化。

在实行住房私有化层面，1979年，温州、福州、杭州、无锡等市和黑龙江省部分城镇，分别试行了组织私人集资建房和“私建公助”、“公建民助”等办法，由此开始启动住房私有、居者有其屋的进程。当前，根据建设部公布的资料，中国城镇家庭80%拥有自有住房，农村100%有住房，住房自有率在全世界是最高的。尽管中国居民拥有的住房质量和面积与世界发达国家存在较大差距，同时，住房自有成为居民的巨大生活负担，但中国居民住房自有率正在不断提高，房产开始成为居民的重要资产。

在实行市场化方面，通过打破住房计划体制，实行住房的市场化购买，中国逐渐形成了市场化建房、市场化分房、市场化销售、市场化定价等一整套住房市场化体制机制。这套机制尽管是造成高房价、住房分配不均、房地产泡沫、房地产投机等问题的体制原因，但市场化形成的多元化住房建设投资格局，是当代各国解决住房问题的普遍体制，为进一步解决住房问题奠定了制度基础。

在住房商品化方面，1979年，吉林、广西等地率先实行国家投资建设住宅出售给居民，住房商品化改革的步伐逐渐展开。1984年，国务院要求大中城市逐步扩大商品化住宅的建设，住房商品化进程加快推进。特别是20世纪90年代后期取消福利分房以后，中国的住房商品化取得实质性进展，商品住房市场成为社会主义市场体系的重要组成部分。

总体上看，30多年的改革取得了重大成就。中国已经基本建立与社会主义市场经济体制相适应的住房体制基本框架；城镇居民住房基本实现自有化和商品化，商品房、限价商品房和廉租房等住房供应体系正在形成；多元化投资、持续化融资、专业化服务、市场化分配等市场化机制基本形成；房地产业迅速崛起，成为国民经济发展的重要产业。

二、中国房地产改革的问题与反思

由于改革中出现了偏差，中国房地产改革与发展也出现了一些严重的问题。一是房价过高。根据中央电视台2011年10月“经济生活大调查”的结果显示，47.74%的民众将住房列为家庭最主要的困难，31.46%的民众最期待政府解决住房问题。根据清华大学政治经济学研究中心2012年3月22日发布的一项研究报告显示，中国城镇房价收入比已经高达12.07，一线城市房价收入比高达25.25，而国际上认为适宜的房价收入比为6—8，可见，我国城镇住房房价收入比严重高企。时至今日，高房价仍然没有得到有效控制。正如2012年“两会”期间温家宝总理指出的：“一些地方房价还远远没有回到合理价位。”二是投机过盛。以1992—1993年房地产泡沫为例，1992年全国共有房地产企业12400家，但有实际开发业绩的房地产企业仅为7066家。浙江省1993年7月底有195家合资房地产企业，27家外商独资房地产企业，但外资的实际到位率仅为20%。1992年全国共有空置商品房1836万平方米，空置率超过30%。海南省1988年住房平均价格为1350元／平方米，1991年为1400元／平方米，1992年则猛增至5000元／平方米，比1991年增长257%。1993年上半年房地产价格达到7500元／平方米。

当前，学术界和决策界多将房地产价格高企和投机旺盛的原因归结为房地产体制之外的原因，例如土地制度方面的城乡土地分割、政府垄断土地、土地财政；住房金融制度方面的商业性住房金融体系单一、政策性金融与保障性金融不匹配、公积金制度设计不合理；税收制度方面的缺乏针对保障房投资融资的税费减免政策；中央与地方在房地产宏观调控方面的职责划分不清、缺乏对房地产市场监管和住房保障方面的硬性规定等。

本文认为，上述原因都只是房地产体制之外的原因，房价高企和投机旺盛的根本原因是房地产体制内的原因，即30多年的改革出现的一些偏差导致的住房体制缺陷。具体来讲，一是在房地产业的定位方面，过度赋予房地产业经济发展功能，特别是在扩大内需的背景下，房地产业被当做国民经济的支柱产业，被赋予重大的经济功能。二是在住房供应体系方面，过度强调商品化，相对忽视保障化。尽管1994年和1998年，国家先后出台了市场化与保障化相结合的一体化住房供应体系，但是廉租房、经济适用房建设在许多城市进展缓慢，形成了房地产商品化过度和保障化不足的局面。三是在住房开发制度方面，开发公司制导致住房开发市场的垄断，城镇居民合作建房与自建住房、郊区农民经营性建房被禁止，加上开发公司采取预售制，可以利用银行贷款和购房者预付款进行开发，实际上是将风险转移到银行和购房者身上。四是在住房分配方面，建立了住房分配货币化制度，但是没有建立货币化分配与房价增长同步同比增长的机制，工薪阶层住房补贴难以随房价一同提升。五是在住房交换制度方面，由于租赁市场严重滞后，多数居民不愿租房，拥有住房者缺乏出租动力。正是由于这些体制缺陷，形成了推动房价上涨和投机旺盛的体制基础和体制力量，如果不进一步整体完善房地产体制，深化相关配套改革，消除这些体制缺陷，就难以从根本上消除房价高企和投机过度的体制基础。

三、中国房地产业改革的未来指向

当前，中国人均GDP跨上5000美元台阶，正在迈向全面小康社会，全社会住房需求呈现旺盛态势，同时，伴随城市化的深度推进，中国住房产业具有巨大的发展空间。中国房地产业处在向新的阶段发展的转折点上，应该在进一步坚持房地产宏观调控的同时，基于全面系统的反思和规划，明确中国房地产制度改革的未来走向。

首先，确立正确的改革方向。30年多年来中国房地产制度改革的成功归结为市场化，而问题则出在过度市场化。具体来说，在房地产市场化方面出现了几个偏差：一是过度强调住房的投资品性质，相对弱化了住房的消费品属性；二是过度强调了住房的私人品性质，相对忽视了住房的准公共产品属性；三是过度强调了住房分配的市场化特性，相对忽视了住房分配的保障性特性；四是过度强调了房地产业的经济功能，相对弱化了房地产业的社会保障与社会公平职能。

在未来的改革中，要在继续推进房地产改革的同时，纠正房地产市场化的上述偏差。一是要确立住房的消费品主体属性。按照马克思主义经济学的基本原理，住房是劳动者及其家庭成员最基本的消费资料，其基本功能是为劳动者提供生产和再生产劳动力的场所，住房作为投资品的功能是派生的。二是要强调住房的准公共产品属性。在社会主义条件下，居住权是社会成员的基本人权，是社会成员全面发展的基本物质条件，国家和社会有保障每一个社会成员和家庭享有基本居住权的义务。因此，住房既是私人品，又具有准公共产品的属性，不能完全市场化。三是要加大保障性住房供给体系的建设。从国外经验来看，保障性住房是确保社会成员享有基本居住权的重要途径，是遏制住房过度投机的基本手段。四是不仅要将房地产业作为经济发展的支柱产业，更要将房地产业作为民生发展的支柱产业。在当前阶段，要更多地强调房地产业作为民生发展支柱产业的属性，加大对保障性住房建设财政、金融和税收支持力度。

其次，完善房地产制度与体制。一是加快构建保障性住房综合体系。加快推进廉租房、经济适用房建设，形成与中下等收入群体需求与支付能力相适应的保障房供应体系、分配体系、融资体系、资助体系和调控体系。二是加快构建住房综合配套体系，包括建立“产权多元、自有为主”的产权制度，“基金主导、多元开发”的开发制度，“租售并举、先租后买”的租售制度，“一户一房、抑制投机”的消费制度，“以钱为主、钱物分离”的分配制度等。

最后，加快推进房地产体制外配套改革，包括加快收入分配制度改革，提高中等收入者比重，提高低收入者群体收入；加快政府体制改革，加大各级政府事权、财权整合度，逐步削弱土地财政的基础，提高土地收入返回住房开发的比重；建立中央与地方“责权对称、分工负责、科学问责”的宏观调控、市场监管和住房保障的管理体制，促进各级地方政府加大保障性住房的建设力度等。

[1]赵红星：当代中国房地产的发展制度变迁[D].中南财经政法大学，2011.

[2]程红梅：中国当代房地产金融思想发展研究（1978—2005）[D].复旦大学，2007.

[3]倪鹏飞：城镇住房制度：综合配套改革如何深入[N].光明日报，2012-03-30.