中国房产税改革试点探讨——以重庆和上海为例

○郭 芳 朱含露

（1、长江职业学院 湖北 武汉 430074 2、华南理工大学 广东 广州 510641）

2010年9月29日，国家有关部委出台巩固楼市调控5项成果措施（“国五条”），正式提出“加快推进房产税改革试点工作，并逐步扩大到全国”，标志着房产税改革从“加快研究政策”进入到了“加快推进试点”层面。2011年1月27日，“新国八条”发布，上海，重庆房产税试点细则正式出台，宣布从1月28日开始向个人住房征收房产税，房产税改革试点正式启动。

一、我国房地产税制的现状

我国现行的房地产税是以房产和土地为课税对象，向房屋和土地所有权人和使用权人征收的税赋。这里所说的房产包括城市、县城、建制镇和工矿区范围内的应税房产。我国现行房地产税主要包括城市房地产税、耕地占用税、城镇土地使用税，涉及房地产建设、房屋出租、物业管理的营业税和营业附加税、房产税，涉及土地使用和土地使用权或房产转让交易的土地增值税、契税和所得税，涉及企业所得的所得税，固定资产投资方向调节税以及其他产生合约的印花税等。这些税赋的法律依据主要是1982年9月15日国务院正式发布并于1986年10月1日起实施的《中华人民共和国房产税暂行条例》（以下简称《房产税暂行条例》）（中央人民政府政务院于1951年8月颁布的《城市房地产税暂行条例》已于2009年1月1日起废止）。另外，我国还有一些涉及房地产方面的行政性收费，主要包括土地出让金、大市政配套费、四源费、集资费等。

二、房地产税制改革的必要性

1、为提高房地产税的主体地位，必须进行房地产税制改革。近些年来，房地产行业迅速发展，已经成为我国重要的支柱性产业之一，在我国经济总量中的比重已经达到70%。由于我国目前个人投资渠道还不是很完善，房地产已经成为许多居民投资的重要渠道。房地产交易的繁荣造成不动产规模的不断扩大和房地产税源的大量增加。目前，我国的房地产税税目繁多且不统一，税种和税目的制定不尽科学，而且税率较低，主要是对交易环节征税，房地产税在地方和中央的财税来源中所占比例还非常小。这就造成了比较严重的税收流失，不利于我国财税制度的完善，对整个国民经济的发展也有十分不利的影响。据统计，我国的房地产税收占地方和中央财政收入的比例只有3.5%，而在美国房地产税占全部税收的10%左右，在英国，房产税也要占到地方财政的30%～40%，高的可达70%～80%，低的也有10%～15%。因此，我国应当扩大税源，对房地产所有环节征税，使房地产行业在国家税收中占到主体地位，这才是与当前房地产行业和经济发展相适应的赋税征收方式。

2、为调节贫富差距，必须进行房地产税制改革。税收是一个国家财政收入的主要来源之一，税收的完善与充足对国民经济的发展有着举足轻重的作用。同时，一个国家的税收对社会资源的分配也起着十分重要的调节作用。而我国现在的房地产税制还不是很完善，从税目到税率都有待改进。我国现在的房地产税收的税目过于庞杂，税源不够充分，课税对象、纳税义务人的构成和税率也不尽合理，这对于我国财税制度的完善十分不利，同时也不能起到很好的分配调节作用，不利于缩小贫富差距。因此，对房地产税制进行改革十分必要。

3、为稳定房价，必须进行房地产税制改革。过去一到两年里，中国的房地产市场经历了前所未有的发展高潮，城市房地产投资十分活跃，需求十分旺盛，大量民间资本涌入房地产市场，供不应求的格局导致房价飙升，高升的房价又导致资本继续涌入。在这种情况下，城市房地产的价格已经超过了许多居民的承受能力，许多人买不起房。为稳定房价，国家及时出台了一系列严厉的调控政策，包括限购限贷，加大土地供应，征收房地产税等，但房价仍有继续上升的趋势，因此应不断完善和健全现行的房地产税制。

三、我国现行房地产税的弊端

我国目前的房地产税从税种税目到课税对象，从税率到计税依据都存在种种弊端，已经不能适应经济和社会发展的需要，亟待改革。

1、课税范围过窄，免税范围过宽。我国现有的房地产税征收范围过窄，仅对城镇、县城、建制镇和工矿区适用，不包括农村。我国农村土地广袤，随着城市化进程加快，农村房地产规模急剧扩张，农民也开始进行房地产投资，不对农村房地产征税实际上是放弃了很大一块税源。这也使得一些企业在农村修建高档别墅、度假村时逃避纳税。另外，我国实行的公有住房制度改革后，公房性质发生了变化，大多数房产已经实现货币化，明令允许上市。在这种情况下，这一部分公房也应该纳入房产税征收的范围。现行的房地产税收制度中还存在大量的优惠政策，主要是将非盈利性机构日用的房地产以及个人所有非盈利性房地产纳入免于征收房地产税和土地使用税的范畴。这些优惠政策的适用范围过宽，已经不适应当前我国房地产行业和经济的发展，应当予以调整。

2、重复征税不合理、不科学。首都经济贸易大学城市系主任丁芸曾认为：“现有的城市各种税费和价占房价50%左右，多达百余项。其中重复和不合理收费就约占房价的30%。”例如，现在的土地出让金就存在重复征税的现象，开发商在取得土地使用权时，需要缴纳土地出让金的5.5%作为营业税，3%～5%作为契税，房屋建成后销售时又需缴纳土地出让金的5.5%作为营业税和相应的契税。这种重复征税加重了土地使用权人的负担，是不合理和不科学的。

四、上海和重庆房产税试点的对比分析

根据《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》和《重庆发布房产税改革试点暂行办法及实施细则》，两试点城市的主要规定有以下区别。

1、试点征收范围。上海规定为全市行政区域，重庆规定为主城九区。

2、征收对象。上海规定为“上海居民家庭新购第二套及以上住房和非上海居民家庭的新购住房”；重庆规定为“个人拥有的独栋商品住宅，个人新购的高档住房，在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购第二套（含第二套）以上的普通住房”，同时提出“未列入征税范围的个人高档住房、多套普通住房，将适时纳入征税范围。”可见，上海细则主要针对多套住房和外地人购房实施，重庆细则主要是针对高档住房和投机住房实施。

3、纳税人。两市均规定主要为“住房产权所有人”。

4、计税依据。两市均规定目前暂按房产市场交易价格作为计税依据，待条件成熟后按市场评估值作为计税依据。同时，上海规定暂征税按住房市场交易价格70%执行；重庆规定独栋商品住宅和高档住房一经纳入应税范围，计税交易价和税率将不随产权变动。

5、税率。上海规定税率暂定为0.6%，同时规定市场交易单价低于评价销售价格2倍以上的，税率暂定为0.4%。重庆规定独栋商品住宅和高档住房交易单价高于商品住房均价3倍以下的税率为0.5%、3—4倍的税率为1%、4倍以上的税率为1.2%、“三无”人员二套住房普通住房，税率为0.5%。

6、主要税收减免。上海规定对购买第二套及以上住房的，合并计算的家庭全部住房面积人均不超过60平方米，其新购的住房暂免征收房产税，对超出部分征税；同时规定对引进人才和持居住证满三年并作为唯一住房的免税。重庆规定存量独栋商品住宅，免税面积为180平方米，新购的独栋商品住宅，高档住宅免税面积为100平方米，并且一个家庭只能对一套应税住房扣除免税面积。

7、税收用途。两市规定收入主要用于保障性住房建设。上海市税改细则出台后，2011年2月17日发布《关于本市贯彻执行住房限购等政策有关问题的通知》进一步明确，购房人在申请房地产转移登记时应提交税务机关出具的《上海市个人住房房产税认定通知书》，并规定从2月22日起，上海市开始执行差别化房产税率，交易价格低于或等于28426元/平方米的，房产税税率0.4%，高于的以0.6%税率征收。

五、房产税改革试点的评价

房产税改革试点方案出台的一个重要意义是我国在完善地方税制方面又迈出了实质性的一步，有利于为地方政府确立主体税源，让各级政府财政取得均衡，房产税会对未来的投资性购房产生威慑和抑制作用。房产税征收的一个正面效应就是社会迫切需要的收入再分配效应。房产税对楼市肯定会造成一定的冲击，特别是心理冲击，让人对后期的楼市产生不稳定感，逆转了市场气氛。从中长期来看，随着房产税征收的全面展开，投机因素会逐渐减少，中国的房地产泡沫将不断被挤压。针对上海、重庆税改市场调控效果预期，专家和业内人士总体持谨慎态度，认为房产税起步较低，短期内影响有限，难以从根本上抑制投机需求和高房价，房产税效应远低于限购令。房产税出台的预期由来已久，房价已经经受住了下跌的考验，而且具有转嫁性，对于增值性较强的房产而言，并不能完全遏制其价格的上扬，而只能降低其上扬的幅度与步伐。中国地产商指数研究院指出，未来房产税影响房地产市场，需要视税基及税率而定；即使房产税全国开征，虽然会增加物业持有成本，但仍低于过去数年楼价的涨幅。以上海为例，目前房屋年出租回报率约为2%，远高于目前所定房产税率0.4%，对投资者影响不大，难以抑制投资需求。北京大学财税法研究中心主任刘剑文表示，房产税只是一个税种，是一种税收手段，虽然它确实会增加房产所有人的持有成本，对房地产市场产生一定影响，但当前房价仍然主要取决于供求关系，从长期来看，遏制高房价不能寄希望于房产税。

六、结论及建议

根据上海、重庆房产税改革试点专家评价和市场反应，我们认为房产税改革试点在完善我国财税体制、加强房地产市场调控和调节收入分配等方面的积极意义已经形成共识，专家对税改试点效果评价比较中肯，但这并不影响这次税制改革路径的正确性。应该说，上海、重庆税改符合税制改革和试点推进原则，同时体现了房产税作为房地产市场中性调控手段的目标原则。为实现我国房地产市场调控从行政调控为主转向以信贷和税收调控为主的长远目标，我们认为房产税改革需要进一步从税率和征收对象上完善。考虑我国目前还是租税费并存实际，建议适当提高新购高档、多套、高价住房房产税率到1%～1.5%左右，并对存量多套住房适时开征房产税。同时，以房产税改革试点为契机，适时启动整个房地产税制改革，重点是降低土地增值税税率，开征遗产税，加强土地财政制度整体设计和优化研究。

[1]重庆市关于开展对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法[Z].渝府令[2011]247号.

[2]重庆市个人住房房产税征收管理实施细则[Z].渝府令[2011]247号.