欠发达地区农村城镇化发展策略探析——以皖北亳州市农村城镇化建设实践为例

○王洪伟

（中共亳州市委党校）

所谓农村城镇化，是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加，城镇规模扩大的一个历史过程。城镇化作为一种社会历史现象，既是物质文明进步的体现，也是精神文明前进的动力。这一历史过程表现为两个方面：一是人的地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产方式与生活方式的演变；二是城镇人口和城市数量的增加、城镇规模的扩大以及城镇经济社会现代化和集约化程度的提高。

农村城镇化建设是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题，它对国家的政治稳定、经济发展和社会进步具有重大影响。近年来，随着改革的深化、生产力水平的提高和交通通迅条件的改善，加快农村城镇化发展的要求越来越迫切。党的十六大提出：“要逐步提高城镇化水平，坚持大中城市和小城镇协调发展，走中国特色城镇化道路。”党的十七大提出：“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”基于我国区域发展不协调的基本国情，对于欠发达地区，如何加快推进农村城镇化发展的问题亟待解决。

一、亳州市农村城镇化建设的现状

亳州市地处安徽省西北部，目前仍属欠发达地区，其城乡经济和社会发展具有较典型的二元结构特征，城乡之间既存在着摩擦与对立，又具有相互依存、协调发展的内在要求。加快推进亳州农村城镇化建设，直接关系到农村经济的发展、民生的改善和社会的稳定。自2000年地级亳州市成立以来，亳州市的农村城镇化建设取得了显著成就。

1、农村城镇化快速推进，城镇经济实力显著增强

2000年以来，全市农村城镇化走上快速健康发展轨道，城镇化水平由2000年的18.17%提高到2010年的35%，平均每年递增1.83个百分点，成为建国以来城镇化发展的最快时期，有100万农村人口变为城镇居民。在城镇化较快发展的同时，城镇经济也保持了持续快速发展的势头，城镇经济占全市经济的比重持续走高。

2、城镇规模不断扩大，城乡一体化发展初见成效

在城市的扩展和农村城镇化的双向作用下，城镇发展呈现出产品、资本和劳动力在城乡之间加快流动，生产力在城乡之间布局逐渐合理的局面，在城市建成区不断向外扩张的同时，小城镇规模不断扩大。亳州市市委、市政府始终坚持城乡一体化理念，加强中心城市、县城区所在地、中心镇和中心村四级结构体系建设，特别是在统筹城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得了较大突破，促进了公共资源在城乡之间的均衡配置和生产要素在城乡之间的自由流动，推动了城乡经济社会发展的融合。

3、城镇基础设施不断完善，人民生活水平进一步提高

2000年以来，亳州市城镇基础设施不断完善，城镇供水、供气、供电、通讯、污水处理能力进一步增强。2010年城镇居民人均可支配收入15538元，城镇人均住房建筑面积39.51平方米，城镇绿地面积达到1022公顷，城镇自来水普及率达到97.46%。随着城镇基础设施的不断完善，城镇功能和竞争力不断增强，促进了经济的持续增长和人民生活水平的进一步提高。

4、城镇化有关政策措施相继出台，政策导向作用显著

为加快农村城镇化发展，亳州市制定了一系列有关人口迁移、土地利用、社会保障、投融资、组织领导等方面的政策措施。市政府制定出台了《亳州市关于推进扩权强镇试点工作的实施意见》和《亳州市被征地农民养老保险办法》，各县（区）、各部门还相应制定了有关的配套办法。这些政策措施也大大推动了亳州市农村城镇化发展的步伐。

二、亳州市农村城镇化建设存在的问题

1、城镇化总体水平低

据统计资料反映，2010年世界的城镇化水平为50%，中国的城镇化水平为46.6%，安徽的城镇化水平为42.1%。而亳州城镇化水平只有35%，仍有65%的人口是农村人口。

2、城镇规模小

亳州市没有形成集中型城镇，只有块状城镇的雏形，辐射功能不明显。全市现有建制镇12个，从建成区面积看，块状不一、大小各异、功能不全，但集贸性城镇占总数的90%以上，主要起着为周围农村提供商品交换、物资集散场所等作用。

3、城镇化质量不高

亳州市现有城镇中缺乏辐射和带动区域经济发展的中心城市，经济基础薄弱，城镇功能不够健全，缺少发展动力。大部分建制镇尚无规模以上工业企业，导致进入城镇的农民就业和生计难以保障。

4、城镇服务功能不完善

作为欠发达地区，亳州市大部分城镇财力薄弱，大多靠中央的转移支付来运转，缺乏稳定、规范的资金来源。城镇基础设施建设资金十分紧张，资金投入明显滞后于城镇发展需求，从而导致基础设施薄弱，服务功能不完善。大部分城镇还经常存在着“灯不明，路不平，自来水常停”的现象。

5、城镇体系发育不全

亳州市整个城镇体系的职能结构缺乏有机联系，相当部分的城镇职能单一，尚处于集市贸易这一最简单的职能上。各城镇职能分工不明确，功能发挥多处于盲目的、无序的自然状态，不同等级城镇间的纵向联系仅限于行政隶属关系，同一等级城镇间的横向联系非常薄弱。

三、亳州市农村城镇化建设滞后的原因分析

1、工业化滞后影响城镇化发展

国际城镇化发展经验表明，工业化是城镇化的根本动力，没有工业化，就没有城镇化，只有大规模的工业发展才能真正推动地区城镇化发展。虽然经过建国后几十年的建设发展，但目前亳州市工业化仍处于初始阶段，工业不发达。2011年，亳州市工业增加值是200亿元，工业化率仅为32.5%。而珠三角、长三角地区早在上世纪的90年代，工业化率就达80%以上。由于亳州市工业化发展滞后，城镇缺少产业支撑，对农村剩余劳动力吸纳能力不强，直接导致城镇化水平不高。

2、第三产业不发达影响城镇化发展

无论是从世界经济发展历史，还是从中国城市发展历史来看，城镇化水平都是伴随着第三产业的发展而不断提高的。可以说，第三产业是城镇化形成和发展的后续动力，第三产业越发达，吸纳的劳动力就越多，城镇化水平就越高。长期以来，亳州市以农业生产为主，第三产业发展较落后。近年来，随着商贸业、旅游业、房地产业的加快发展，第三产业在国民经济中的比重有所提高，2010年亳州市第三产业增加值为184.07亿元，占GDP的35.9%，但其总量仍然很小、水平仍然很低。正是因为城镇第三产业不发达、提供的就业岗位数量不多，直接导致了城镇化的发展滞后。

3、农业发展滞后影响城镇化发展

亳州的农业资源虽然较为丰富，但是由于农业科技力量严重不足，以农户为单位的经营规模小，难以独立消化吸纳先进的技术，无法对信息进行有效地收集、分析整理和使用，影响了农业的可持续发展，也因此影响了城镇化进程的速度。

4、高素质人才短缺制约城镇化发展

农村城镇化建设过程中需要管理人才，城镇企业生产发展需要专业技术人才，农业科技推广需要农业技术人才，但是由于亳州市农村城镇的生活条件、信息交流、交通、通讯、娱乐和接受再教育条件与城市存在较大差距，具有高学历和具备一定技能的人才不愿意到农村城镇就业，且农村劳动力素质普遍偏低，导致城镇发展过程中急需大批高素质人才，从而制约城镇化的发展。

5、其他相关因素影响城镇化发展

城镇户籍制度、城镇社会保障体系、农村土地的流转及置换、经济结构与产业结构等方面也对城镇化的发展有着不同程度的影响。

四、加快推进亳州市农村城镇化建设的策略

1、体制政策环境层面

（1）加快户籍管理制度改革。放宽城镇常住人口的准入条件，建立以居住地划分城镇户口和农村户口，以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度，实行城乡户口一体化管理。凡在城镇有合法职业，有稳定生活来源，有固定住所的，其本人及其随同居住的直系亲属均应登记为城镇居民户口，与原有城镇居民享有同等权利，履行同等义务，并以此作为亳州市城镇化进程中户籍制度改革的基本方向。

（2）构建和完善城镇社会保障体系。一是建立由政府、用工单位和个人三者共同负担，社会统筹和个人账户相结合，管理和服务社会化的社会保障体系，逐步完善城镇就业、养老、失业、医疗保险等社会保障政策。二是改革传统的就业制度，实施全面的技术培训，全面提高劳动者的文化素质、职业道德和劳动技能，增加就业机会，建立城乡统一的劳动市场和人才市场。三是大力发展各类社会福利事业，鼓励和发动民间组织、企业、个人以独资、合资、民办、公助等多种形式发展各类社会福利事业。

（3）创新农村土地流转制度。逐步割断转移劳动力与土地的“脐带”，按照明晰土地产权、激活流转机制、规范操作程序的总体思路，吸引产业资本介入农业，鼓励农户将承包的耕地转让或折算成股份加入农场。部分农民可以农业工人的身份成为新组建的农场职工，更多的农民可进城镇务工经商。

（4）坚持城镇化建设与生态环境建设相协调。在加快城镇化建设中要特别重视生态环境建设，处理好经济发展与人口、资源、环境之间的关系，使之相适应，走可持续发展的道路。

2、产业发展层面

（1）优先发展工业。近几年，亳州市委、市政府大力实施“125”工业振兴计划。2008年全市工业增加值首次超过农业，实现了产业结构由“三一二”向“三二一”的转变，这预示着工业化的加快发展已经开始。今后一段时期，亳州要紧紧抓住融入长三角区、国家实施中部崛起战略、省委省政府加快皖北及沿淮部分市县发展的机遇，找准中央和省政策与亳州市产业优势的结合点，立足本地区位优势，按照新型工业化要求，在发展思路上，要着重形成“四化”发展，即集约化发展、规模化发展、生态化发展和科技化发展。

（2）大力发展现代服务业。发展现代服务业，重点是发展旅游休闲产业、商贸和现代物流业、商务会展、文化教育和房地产业。着重加快发展文化旅游业，亳州要发挥文化名城、名人故里、中华药都、白酒之乡、养生亳州五大品牌优势，完善旅游发展总体规划和专项规划，做好药、酒、道家文化等相结合的文章，形成独具亳州特色的文化旅游产业。此外，要在做大、提高传统服务业的同时，顺应市场需求，加快发展房地产业，积极发展信息服务、现代物流、技术咨询、广告营销、商务会展、物业管理、家政服务等新兴服务业，以拓宽服务领域和扩大服务总量。

（3）稳步发展现代农业。以优质粮食、传统中药材、蔬菜、烟草、花卉、养殖、商品林等产业为重点，发展高产、优质、高效、生态、安全的现代农业。在发展思路上，走规模化、商业化、品牌化、旅游化、科技化发展之路。在发展模式上，以立体农业循环经济为抓手，以“面向市场、优化结构、突出特色、富民增收”为宗旨，通过农业产业化、休闲化、科技化、旅游化与农村改造一起实现城乡统筹，在保护生态环境的同时推动农业产业化发展，打造长三角的粮袋子、菜篮子生产服务产业化基地。

3、基础设施建设

（1）坚持高起点规划，打造个性城镇。一是注重规划的先导性。规划编制工作一定要立足现状，着眼长远，独具匠心。在编制规划的过程中，要坚持以人为本的原则，体现现代城镇的基本理念，准确把握城镇发展的定位、定性、定向，以超前的思维、科学的规划设计，凸显城镇的个性内涵和品位。二是体现规划的科学性。科学的城镇规划，本身就是最大的效益。要围绕“布局合理、特色鲜明、设施配套、环境整洁”的目标，着力完善总体规划。科学编制控制性详规和修建性详规，并针对城镇防洪、绿化及自然和人文遗产保护的要求，科学编制专项规划。要结合社会主义新农村建设，编制好村庄规划，以解决好有新房没有新村的问题。三是维护规划的严肃性。规划一经确定，就必须严格依法实施，不能随意变更。在规划管理中，要坚持不符合城镇规划的项目不得批准立项，未编制控制性详细规划的地块不得出让、转让和开发建设，任何建设项目都不得突破规划控制范围。

（2）坚持高标准建设，一是抓重点项目，在彰显特色上着力。近几年来，亳州市围绕扩容提质的总体要求，坚持凸显特色、创造精品的原则，突出抓好了一批城镇建设的重点项目和特色项目。各建制镇和相关乡镇也结合实际，按照“因地制宜，量力而行”的原则，确定各自城镇建设的重点项目，始终做到“不求最大，但求最佳”，体现城镇特色，确保重点项目建一片、成一片、受益一片。二是抓配套设施，在完善功能上着力。在推进城镇建设的过程中，要狠抓城镇功能的配套完善。不论是市区、县城还是建制镇，对路网结构设计、公共绿地配置、市政设施配套、垃圾污水无公害处理等问题，都要高度重视，尽力实现全面配套。通过完善城镇功能，推动城镇形象的确立和城镇品位的提高。三是抓人文开发，在提升品位上着力。要注重挖掘本地资源优势，充分利用现有自然资源和城镇历史文化特征，实现自然景观与人文景观的有机结合、人与自然的高度和谐，着力打造精品城镇。在城镇建设过程中，努力把自然、历史、经济文化和地方特色融入到城镇及街道空间，逐步形成城镇标志性地段和标志性建筑，以体现城镇的个性特色，提高城镇品位，创造城镇品牌。同时，注重城镇建设的生态环保效应，按照路旁增绿、空地建绿、拆墙透绿、水体泛绿的思路，全面加大生态城镇建设步伐。

（3）坚持高效益经营，打造活力城镇。一是在经营理念上突破。经营城镇首先要打破传统思维定势，转变观念，拓宽思路，把市场经济的理念引入城镇建设与管理，把城镇当作一个特殊的产业来经营，对城镇资产进行集聚、重组和运营，最大限度地挖掘其潜力，实现保值和增值。二是在经营方式上创新。在市场经济条件下，必须按照政企分开、政事分开、事企分开，打破垄断的思路，放手搞活城镇资产的经营。要鼓励和吸引多种经济成分参与建设和经营城镇基础设施，实现城镇建设投资主体的多元化、服务运营的市场化。要进一步深化市政公用事业单位经营体制改革，行政主管部门主要抓好行业和市场监管，在具体经营和运作上要走出一条企业化、市场化、社会化的路子。三是在经营领域上拓展。首先要搞好城镇土地资产经营。政府必须高度垄断土地一级市场，经营性建设用地全部实行公开招标拍卖，土地转让全部实行挂牌交易。其次要优化增量资产。按照谁投资、谁经营、谁受益、谁承担风险的原则，采取独资、合资、合作等多种形式，吸引投资者参与城镇基础设施建设与经营。再次要盘活存量资产。城镇现有的基础设施资产，只要是国家法律法规允许，均可通过产权出让、经营权转让等方式吸纳社会资金，进行资产运营，实现存量资产的保值、增值、变现。最后要搞好城镇无形资产的经营。对城镇的开发权、冠名权、广告权、特许经营权等都可以实行公开招标拍卖，充分发挥城镇无形资产的经济效益。

（4）坚持高效能管理，打造秩序城镇。一是改革城镇管理机制。立足改革与创新，逐步引入市场机制。打破“大锅饭”式的管理模式，推行市政、环卫管理片区和清扫面积的定人、定责、定岗、定酬制度。对管理经费的筹措、分配和使用进行改革，除财政解决部分管理经费外，还应通过市场运作筹集城镇管理资金，弥补管理经费的不足。二是细化城镇管理职责。制定城镇建设市场管理、城镇交通管理、社会治安管理等方面的规章、规定，将城镇管理职责细化、量化到相关职能部门和单位。要坚持走群众路线，把组织和发动群众作为城市管理的关键环节，激发调动广大群众参与城镇管理的积极性。三是加强城镇管理执法。加大建设、市政、公安、交警、工商、环卫、市场服务中心等部门的监察执法力度，着力解决垃圾乱丢乱倒乱堆、车辆乱停乱摆乱放、临时摊棚乱搭乱建乱占、广告标语乱贴乱挂乱发等问题。加强建筑市场管理，严格依法收取规费。深入持久地开展城市文明教育，不断提高市民的文明素质。

[1]江泽民：全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面[M].人民出版社，2002.

[2]胡锦涛：高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[M].人民出版社，2007.

[3]亳州市统计局编：亳州统计年鉴[M].中国统计出版社，2011.

[4]国家统计局编：中国统计年鉴[M].中国统计出版社，2010.