我国慈善组织财务问责的制约因素及对策研究

广西工学院 吴显华 欧阳凤莲

武汉大学社会保障研究中心 张奇林

我国慈善组织财务问责的制约因素及对策研究

广西工学院 吴显华 欧阳凤莲

武汉大学社会保障研究中心 张奇林

财务问责是慈善问责的关键和难点所在。对慈善组织进行财务问责是慈善组织回归正道、重塑形象和提升公信力的关键所在。制约慈善组织财务问责的因素包括法律缺失、所有者缺位、内部治理不完善、政府庇护等，笔者建议通过加快相关立法、提升问责能力、完善内部治理、实施协同治理、履行公共责任、改革管理体制等措施来改进慈善组织的财务问责。

财务问责 协同治理 公共责任 内部治理

一、引言

慈善组织的财务问题一直是我国慈善领域备受关注的主题之一，相关事件层出不穷。从本世纪初的“付广荣事件”、“胡曼莉事件”到2011年的 “中国红十字会事件”和 “河南宋基会事件”，再到2012年2月的“河南慈善总会10万元善款事件”，都充分暴露出当前阶段我国慈善组织在财务上存在的问题。这些问题使慈善组织形象受损、公信力大幅度下降、部分行为偏离慈善组织使命与宗旨，已经严重影响到慈善事业的持续健康发展。因此，加强对慈善组织进行财务问责是刻不容缓的事情。

二、基本概念界定

“accountability”一词在国内有不同的译法，如“说明责任”、“问责”、“责信”、“公信力”、“诚信度”等，本文采用“问责”的译法。学界对问责内涵的概括并不一致，笔者认为，问责是指问责主体依据相关法规要求问责对象就其决策、行为及行为结果等方面情况向问责主体进行说明与回应，并承担问责后果的行为。问责最早是运用于对政府部门的行政问责，后来逐步运用到NGO领域。周志忍、康晓光、王名、邓国胜等学者对NGO问责进行了比较深入的研究，涉及到问责内涵、问责主体、问责对象、问责内容等方面问题，但是尚未发现研究慈善组织财务问责的成果。本文是以慈善组织活动环节为标准来划分问责类型，这种划分标准与已有研究成果的划分标准不同。一般都认为慈善组织运行的环节包括募捐、日常资金管理、投资和物资、服务的分配，因此，可以把问责划分为募捐问责、财务问责、绩效问责、治理问责。慈善组织财务问责是指问责主体要求慈善组织就其财务状况进行说明和回应，例如组织的资产、负债、净资产、收入和费用等财务报告数据是否真实、齐全和规范，财务安全、财务信息是否公开透明。

三、慈善组织财务问责的制约因素分析

（一）相关法律缺失，问责缺少法律依据。相关的法律缺失是最大的制约因素。法律缺失导致对慈善组织进行财务问责缺少了最有力的依据，也弱化了对慈善组织财务问责的强度和效果。目前我国尚未出台专门的慈善问责法律，问责主体和问责对象的权利和义务都只是在各种部门行政规章中有所规定，如《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民间非营利组织会计制度》等。这些部门规章立法层次低，约束力弱，缺乏权威性和强制性，而且都是程序性规章，缺乏针对性和操作性。况且，我国现行社会组织管理法规体系中的三大基本条例——《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》年久失修，它们分别于1998年10月25日、1998年11月25日和2004年6月1日颁布实施，距今最长约14年，最短也约8年，已不能完全满足实际情况的需要。缺少法律保障的问责，实际中难以执行，问责效果很差。

（二）官办慈善组织的“政府庇护”。我国NGO官办特征明显。本世纪初，武汉大学法学院对湖北省的社团进行的抽样调查表明，官方性社团占所有社团的12.1%，半官半民性社团占所有社团的65.8%，民间性社团仅占22.1%。官办NGO往往会导致组织使命和宗旨异化，例如部分官办NGO沦为业务主管部门权力扩张或职能延伸的手段，沦为安置政府和事业单位富余人员的“养老院”，甚至成了业务主管部门的小金库。一些官办慈善组织是“二政府”，与业务主管部门是一套人马、两块牌子。业务主管部门出于自身利益的考虑，往往会千方百计地把自己主管的慈善组织保护起来免受问责，或者对问责采取拖延战术，甚至对问责不回应，可把这种现象称为问责的“政府庇护”。在政府庇护下，会导致“问责俘虏”，问责形同虚设，不能取得实际效果。

（三）所有者缺位。所有者缺位是慈善组织与生俱来的局限，是由其属性所决定的。慈善组织的资金来源社会化，包括政府的拨款、组织和民众个人的捐赠。相关法律规定，捐赠者捐赠完成之后，所捐赠资金的产权就不属于捐赠者了，而是属于慈善组织。由于慈善组织是非营利组织，不存在剩余索取权和控制权的所有人，产权是公益产权。公益产权是属于社会所有，但事实上社会只是一种理论上泛化、虚拟化和模糊化的概念，实际上并没有具体、明确的所有人，因此形成了所有者缺位。所有者缺位必然造成委托人缺位，这样就很难对代理人——慈善组织进行相关监督。

（四）问责主体的问责意识、能力各异。慈善组织问责主体包括政府、捐赠者、社区、媒体、公众、志愿者、慈善组织，但这里仅以捐赠者为例进行讨论。问责遵循的是委托代理逻辑和权利义务逻辑，所以，捐赠者作为委托人有问责的权利，慈善组织作为代理人有为委托人负责并接受问责的义务。捐赠者包括政府、组织和个人。由于政府特殊的身份和地位，例如政府有专门的机构和专业的工作人员，同时还掌握着公共权力，其问责意识和能力是所有问责主体中最好的。政府的性质决定了它是唯一具有法律权威强行要求慈善组织进行问责的主体。可见，政府作为问责主体有其优势，但是在我国慈善组织官办色彩浓厚的情况下，政府问责有其局限性。例如，政府要对官办慈善组织进行问责，实际上就是对慈善组织的业务主管部门问责，此时问责主体和问责对象分别是不同的政府部门，由于它们行政级别相同或者问责主体行政级别低于问责对象的行政级别，问责往往都是一种形式，难以取得实效。各种组织捐赠的数额一般比个人的大得多，问责能力比较高，但其问责意识并不是很强。因为各种组织都要忙于处理自身的事务，没有空闲去问责。个人捐款数额一般较小，而且问责意识和能力最弱。一般个人捐赠完之后就不愿意去管物资的具体用途和效果了，因为觉得自己捐的钱物并不多，没有必要去问责，甚至觉得问责是自找麻烦。也有公众觉得可能问责了也未必有结果，因为慈善组织往往对问责进行选择性回应，一般对那些对自己发展有重大影响的捐款大户的问责是积极回应，而对小额捐赠的普通的公众的问责则置之不理或者敷衍、拖延。这是问责意识淡薄的体现，公众并未意识到问责是捐赠者的一项权利。另外，许多公众并不知道该如何去问责、具体要如何问责，因为他们对慈善事业运行机制并不是很了解，也不会对慈善物资的绩效进行评估，这是问责能力欠缺的体现。

（五）慈善组织内部治理结构不完善，公共责任弱化，内部问责缺失。总体而言，慈善组织对财务问责的回应是消极的，并没有认为问责是一种组织学习和改进的途径。造成这种消极应对财务问责的局面不外乎是内部和外部两个方面原因导致的。从外部原因看，当前缺少专门的法律约束，而各种规章制度的约束力比法律差，社会问责环境还不成熟。总之，外部问责还没有给慈善组织形成很大的压力。从内部原因来看，一是许多慈善组织内部治理结构不完善，没有设立理事会，决策层和执行层合二为一，没有形成内部问责的治理格局。特别是草根慈善组织规模小，专业人员非常少，往往是组织创立者一身兼多职，并没有理事会。虽然有的草根组织设立了理事会，但并没有真正起作用，内部治理结构不完善的情况很普遍。这样就容易出现内部人控制的现象。二是由于慈善组织天生存在所有者缺位，导致慈善组织所承担的社会责任虚拟化——没有内部约束机制的责任。所以慈善组织往往会出现公共责任弱化的现象，导致其使命和宗旨异化为以谋取私利为目标，更谈不上内部问责了。这样，只有在有利于组织及其领导人的情况下，内部问责才会被重视，才被认为是有效的。

四、优化慈善组织财务问责机制的对策

（一）加快相关立法，依法问责。没有规矩，不成方圆。加快《慈善事业促进法》的出台，对问责主体和对象的权利和义务以法律形式予以明确。同时，在该法中要强制慈善财务信息公开，并制定信息公开的标准，因为慈善组织财务信息公开程度和公开范围是问责主体进行财务问责的重要依据和途径。要保证问责有法可依，问责主体必须依法问责，提高问责的权威性和惩罚的强制性，加大对违规者的惩罚力度。另外，要在《慈善事业促进法》的基础上及时制定相关配套制度，提高问责的针对性和操作性。

（二）官办慈善组织去行政化，回归民间化，增强其自主性和独立性。对官办慈善组织财务问责犹如隔靴搔痒，效果往往不甚理想，其原因是官办慈善组织是“二政府”，受到政府或业务主管部门的庇护。要增强问责的实效性，就必须使官办慈善组织去行政化，回归民间化，增强其自主性和独立性，使其完全独立承受社会问责。官办慈善组织去行政化改革要从两个层面进行：根据邓国胜关于非营利组织去行政化的思想，第一层面包括“物理分离”和“组织运作去行政化”两个方面。物理分离指慈善组织与政府部门在人员、财务、办公场所等方面的分离。具体是政府官员不在慈善组织任职，业务主管部门与慈善组织有各自独立的财务账目及财务人员，政府部门与慈善组织不在同一办公场所。组织运作去行政化指官办慈善组织不实行公务员或事业单位编制，取消行政级别。第二层面是改革双重管理体制。实行慈善组织直接登记，不再需要挂靠业务主管单位的单一管理体制。这能够有效地避免体制庇护和问责俘虏现象的发生，提高财务问责的实效性。

（三）完善慈善组织内部治理结构。为防止出现内部人控制现象，保证慈善组织最大程度地实现公共利益，必须完善慈善组织内部治理结构。根据邓国胜提出的NGO治理结构的标准，慈善组织内部治理结构应该将决策层和执行层分开，不能合二为一，同时要设立理事会，理事必须由独立的人员自愿组成，有投票权的理事应该在五个以上，但是领薪水的理事不能超过有投票权理事的五分之一。领薪水的理事不能兼任主席或财务主管，理事会每年至少召开两次以上会议，而且必须有一半以上的理事参会。理事会作为组织的法人，代表着捐赠者和志愿者，即委托人对执行者进行监督。

（四）履行公共责任，践行公共精神，强化内部问责。慈善组织的发展不是靠经济利益的激励，而主要靠公共责任和公共精神来激励，并靠它们来强化内部问责。哈奇曾把公共责任分为两个层次：低层次的公共责任意味着避免违规，避免不当行为和账目的完善管理，高层次的公共责任意味着资源有效利用以实现所追求的目标。其实，内部问责也是慈善组织的一种社会责任，而且自律被认为是公共责任的最高境界。 慈善组织不能仅满足于低层次的公共责任，因为没有或很少出现“丑闻”和腐败行为既是公共责任的基本要求，也是负责任的组织的基本标志。慈善组织应追求高层次的公共责任，以实现组织的目标和使命。慈善组织的公共精神完全取决于组织的使命和宗旨，以及员工对组织使命和宗旨的认同和内化。慈善组织的公共精神最起码应该包括自治、志愿、奉献、非营利性、公益性。慈善组织要履行公共责任，践行公共精神，强化内部问责，提高效率和减少直至杜绝各种违规行为的发生。总之，慈善组织要形成“制度化自律”，强化内部问责，争取做到慎独。

（五）提高问责主体的问责意识和问责能力。公共选择理论中有一个“理性冷漠”的概念，指基于理性人的假设，人们通常寻求自身利益最大化，那么在集体行动中，除非有更大的激励或独立的激励，否则个人通常不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。其实，理性冷漠并不理性，因为如果大家都理性冷漠，无人问责，慈善组织会产生各种财务问题，最终损害的是捐赠者的利益，这显然是不理性的。只有大家都积极参与对慈善组织的财务问责，从而对其形成一种强大的外在压力，慈善组织才有动力去做好各项事情，从而保证捐赠者和受益者的利益，这才是理性的。因此，要培养问责主体的问责意识，要让问责主体意识到捐赠者就是委托人，慈善组织就是代理人，代理人理所当然要为委托人负责。问责意识是解决问责主体想不想问责的问题，但是能否问责，问责的深度、范围和效果又是另外一个问题，这就涉及到问责能力。阿尔蒙德（Almond）提出公民能力感的概念，是指公民个人对自己影响中央和地方政府决策活动的能力如何估计。公民能力感越强，会越积极地参与政治活动。我们可以把公民能力感引入到对慈善组织财务问责中来，即如果公民对慈善组织财务问责能够产生的影响越大，那么公民能力感就越强，就越愿意参与问责。总之，培养问责主体问责意识是让其愿意参与问责，提升问责能力是让问责主体能够实施有效问责。

（六）构建利益相关者协同问责机制，培育慈善问责的社会生态环境。由于我国慈善组织管理体制的束缚、问责主体的问责意识与问责能力的限制以及慈善组织内部问责缺失和对外部问责的消极回应等多方面因素的制约，我国还没有形成良好的慈善问责的社会环境。缺少良好的社会问责环境，就无法对慈善组织形成有效的社会问责。所以，必须尽快培育良好的慈善问责的社会环境。其中一个有效的途径就是动员利益相关者通过各种方式积极参与协同问责。

20世纪60年代，西方学者提出了利益相关者(stakeholder)的概念。1984年美国经济学家弗里曼（Freeman）给出了一个广义的利益相关者定义：那些能够影响企业目标实现，或者能够被企业实现目标的过程影响的任何个人和群体。我们借鉴弗里曼对企业中利益相关者的定义，尝试对慈善组织的利益相关者下定义：那些能够影响慈善组织目标实现，或者能够被慈善组织实现目标的过程影响的任何个人、组织和群体。它具体包括组织创立者、理事、经理、员工、志愿者、捐赠者、受益者、政府、社区、媒体等。单个问责主体的问责力量有限，不足以与慈善组织抗衡，问责效果往往不理想，因此利益相关者必须在问责的过程中加强联合、相互协同，同时要确定长远、持续的目标并使问责“制度化”。 这样，一方面通过利益相关者协同问责，给慈善组织形成巨大压力，促使其积极、主动、负责地回应问责；另一方面，利益相关者发现自己的问责取得了效果，觉得问责有价值和有意义，能力感就越强，参与问责的积极性就越高。可见，只有利益相关者都积极主动地参与问责，才有利于形成全民问责的格局，才能形成良好的问责社会环境，最终能够提高问责效果。

(本文得到国家社科基金项目 “中国慈善事业评估与优化模型研究”<10BGL102>、教育部人文社会科学重点研究基地重大项目 “和谐社会构建与慈善事业发展研究”<08JJD840204>和广西工学院2011年科学基金项目“广西慈善医疗救助研究”<社科院1166205>的资助。)

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