乡村治理视野下的复合社会管理——以北碚区静观镇为例

□ 许冰杨

乡村治理视野下的复合社会管理
——以北碚区静观镇为例

□ 许冰杨

乡村治理是一个重大而紧迫的农村现代化课题，直接影响国家意志的执行和基层社会的秩序稳定。新中国建立迄今，我国乡村治理模式经历了自“政社合一”而“乡政村治”的嬗变，历史性地推动了乡村社会的有序发展。然而，随着新农村建设的兴起，新一轮治理困境在各地生成，已严重影响了乡村社会的秩序和发展。显然，探寻并重构一种新型治理模式势在必行。

一、复合社会管理模式：突破乡村治理现实困境的路向选择

我国现行的“乡政村治”模式，“乡政”延伸国家的行政基础，“村治”培育基层民主，调动农民的积极性与农村管理的自主性。乡镇管理与村民自治这两种权力难以避免地陷入相互博弈的矛盾境地，并且“乡政”起到主导作用，制约了村民自治的运作。这种内在的制度性缺陷使农村逐渐面临新的治理危机，主要表现有：一是农村公共权力异化，缺位、越位、错位现象严重，丧失对民众的公信力、影响力，干群关系越来越疏远；二是村民自治机制失灵，村委会与乡镇之间“附属行政化”关系仍居主导地位，“村治”普遍形同虚设，乡村的内生力量受到抑制；三是乡村公共服务供给失衡，基础设施、文化科技等资源有效供给短缺，而形象工程和政绩工程等无效服务过剩，乡村债务恶化；四是农民非制度化参与扩大，往往采取越级上访、堵路、暴力对抗等制度外手段对政府施加影响，解决利益受损和社会矛盾冲突等问题。

化解上述乡村冲突已经成为政府和民众的共同关怀。理论界致力于探究一种多中心管理的合作共治机制，形成国家与社会对公共生活的协作治理关系，实现公共利益最大化。中共十六届四中全会《决定》提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”这些对乡村治理困境的回应，已意识到在公共扩张下任何单一主体都无法单独应对全球时代的风险，无疑为乡村治理模式的重构提供了现实框架和理论支撑。

现实的困境表明，良好的乡村治理必须引入多种社会力量的参与并合理 “增权”（Empowerment），以制衡基层公共权力过度扩张。与上述相呼应，本文将复合社会管理模式定位为中国未来乡村治理的路向。这一模式以中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局为蓝本，指在党委的核心领导下，包括乡镇政府、乡村社会组织及农民个体等多元利益主体在民主法治的框架内通过对话协商等机制，共同管理乡村公共事务，从而达到维护和增进乡村公共利益的目的。复合社会管理模式改变了乡村单主体治理的传统模式，明确了各治理主体的定位和功能，即党委领导核心的地位、政府社会管理的职能、社会组织协同的功能和公民广泛参与的作用，是一种有中心、有主次、有多元主体参与合作的新型治理模式。这一模式的结构性优化可以产生三个相互联系的功能和效应：动员政治支持，获得民众的广泛信任；提供良好的公共服务，满足村民的服务需要；有效地管理冲突，具有良好的冲突协调机制。重庆北碚区静观镇近年来的积极探索和实践，也实证了复合社会管理模式在我国乡村推行的优越性。

二、“核心-外围”多层次治理构架：北碚区静观镇的初步实践

静观镇是重庆市统筹城乡改革发展的试点示范镇，也是全国首批“花木之乡”。辖区总人口5.2万人，总面积72.5平方公里，下设15个村2个社区。在城乡统筹发展的进程中，静观镇以群众工作为切入点，搭建了“核心-外围”多层次治理架构，对复合社会管理模式进行了创新性实践。

（一）完善层级网络，搭建“314”核心治理构架

“314”治理架构是覆盖镇、村（社区）组、院的三级管理体系，在静观镇的社会管理工作中处于核心主导地位。

“3”，即镇级群众工作联席会议、镇群众工作站、镇群众工作督导组。镇群众工作联席会议由党政班子全体成员、各办站所负责人、群团组织负责人、辖区社会单位负责人、村支书组成，每月召开一次会议，由镇党委书记、镇长作为召集人，定期分析研判全镇社情民意和重大治理案例。镇群众工作站站长由镇党委书记担任，副站长由镇长、纪委书记、政法书记担任，设专、兼职人员各两名；建立80平米群众接访大厅，设立登记受理、分类交办、法律咨询、知心交流四个窗口；建立260平米群众办事大厅，设立13个便民服务窗口。镇群众工作督导组由镇纪委、组织办负责人和1名退休老干部、4名群众代表组成，每月召开一次督导工作通报会，定期反映情况。

“1”，即村群众工作室，由村支书兼主任，其他村两委会实职干部为成员。

“4”，即由村实职干部、村民小组长、党支部书记、群众代表组成的群众工作代办员、调解员、信息员、监督员四支队伍。现有代办员17名、调解员90名、信息员397名、监督员39名。代办员为群众诉求代为跑路、咨询和办理，调解员对社会矛盾纠纷必须在两小时内到场调解处理，信息员对社情民意第一时间向镇村群众工作机构报告，监督员全程参与监督镇村各项工作。

（二）整合社会资源，创建“1+6+X”外围治理构架

静观镇建立了“1+6+X”治理架构，积极引入各方社会力量参与管理公共事务。

“1”，即强化党组织建设，让党员真正成为群众利益的代言人。将每月10日确定为直属党组织的“党员活动日”，并设立党群议事会。由村支书主持，村全体党员、两委会成员、村民小组长、村民代表、村团组织和妇女组织负责人以及镇驻片领导、驻村干部参加，组织集中学习、开展民主议事，反映群众诉求。

“6”，即整合镇属总工会、团委、妇联、老龄委、科协、工商联等六大群团组织力量，使其成为乡村治理的重要支撑。各组织积极参与社会管理，强化组织设置、增添服务措施、开展文化活动、关爱困难群众。工、青、妇、老共同组建了镇家庭危机干预中心，科协成立了科普惠农技术服务站，工商联成立了劳资纠纷调解中心和静观助学公益基金。群团组织的功能得到充分发挥，不同类别的群众找到了组织归属。

“x”，即组织动员法学、心理学等方面的专家、各种社会组织以及广大农民群众参与到治理工作中来。静观镇与西南大学法学院达成共建协议，将该镇作为其实习实践基地，并为各村聘请一名义务律师；依托北碚区群工办心理咨询专家组，对重点信访人施以心理辅导；组织发动静观花木协会、青年志愿者服务队、退休教工协会等社会组织和一些乡村名流，以不同方式介入社会管理工作。

（三）“核心-外围”治理架构的运行机制

1.强化考核监督机制，规范干部作风。一方面，设立群众工作专项基金，镇财政每年投入18万元，用于解决群众诉求，重大特殊信访案件处置经费采取“一事一议”落实。从镇村干部工资中每月提取若干元，作为专项考核保证金。对因工作作风虚浮、态度粗暴、方法简单、推诿不作为而损害群众利益、引发社会矛盾或遭到群众投诉的，直接扣除其保证金。另一方面，村村设立监督委员会、纪检小组，并另行聘请2名以上群众义务监督员，全程参与监督全镇各项工作，促使公权力的阳光运作。

2.完善舆情信息收集机制，拓展群众诉求渠道。一是深入开展走访、接访、约访，并对重点案例、重点群体进行回访，掌握群众对诉求办理情况的认可度和满意度，确保办理质量和效果。二是设立群众工作信息员，覆盖到楼宇、院落，随时收集掌握社情民意。三是开通民情热线和网络平台，在镇有线电视上公布镇领导公开接待群众的日程安排，以及书记镇长接待信箱和民情热线，同时开通镇政府网站留言板，设立互动交流讨论区。

3.建立归口管理机制，提高行政效率。要求镇村党员干部走访、接访、约访、回访群众的工作信息，以及全镇范围内的群众来信来电来访信息，全部归口到镇群工站统一管理、建立台账，按照登记受理、领导阅批、集中研判、分类交办、限时办理、结案归档等程序督办落实，有效杜绝了多头接案、协调不足、办理质量不高的现象。

4.确立教育引导机制，提升群众思想素质。新建了镇文化广场、塑胶球场、图书馆，改建了镇电影院。每村都有一个文化活动室、一个农家书屋、一个宣传文化橱窗、一个篮球场、一支业余文艺队伍，在每个重大节日都组织开展了主题鲜明、丰富多彩的文化演出活动。同时，依托镇党委宣讲团、老干部宣讲团、大学生村官宣讲团三支队伍，每年深入村组、农家院坝开展形势政策宣讲200场次以上，群众深受教益。

可以看出，静观镇的“核心-外围”治理架构，呈现出多层次、多向度、多元联动、对话协商的复合治理特征。事实证明，这一模式发挥了良好的功能：促进了干部作风转变，改善了干群关系；成功化解了大批社会矛盾，集中流转土地2000亩未发生一起上访事件，维护了基层社会稳定；增强了公共事务管理的透明度，增加了群众对政府工作的认知度和支持度，推动了乡村各项事业的顺利发展。

三、结论与思考

当然，在中国乡村治理的视域下，静观镇的复合社会管理不过是一场微观实践，存在着较为明显的局限，比如：村民自治机制活力不够；社会组织被动响应，缺乏主体管理意识；社会参与侧重于管理过程，缺乏公共决策的参与等等。实现乡镇政府与社会之间的良性互动和共同治理，应当合理扬弃静观镇的实践经验，进一步统筹思考和谋划。

（一）转变乡镇政府职能，理顺乡村关系

如前所述，乡村治理变革要求乡镇政府从“全能政府”转向“有限政府”，从自上而下、行政指令式的治理方式转向群众参与、自下而上和自上而下相结合的工作方式。为此应当理顺各种乡村关系。一是乡镇政府与社会的关系，政府应走出大包大揽的治理误区，对社会合理增权，并强化自身在劳动就业服务、公共安全、收入分配、社会稳定、社会保障等方面的“指导”和“服务”职能。二是乡镇政府和村委会的关系，它实质上是政府行政管理与基层民主政治建设、国家权力与自治权力的关系。乡村治理的实体性法规明确划分了乡镇和村的利益边界以及管理权限，乡镇贯彻政府国家的法律法规、方针政策，村民自治维护和实现村民利益。三是村“两委”的关系。强化村党委的核心领导地位，村支书应脱离职能性的社会事务，侧重于把握村庄规划等决策方向；强化村委会的自治功能，承担、组织村内所有公共事务。可以实行村“两委”交叉任职协调二者关系。

（二）培育社会力量，提升乡村的自组织能力

培育乡村社会力量的根本目的是引导农民制度化参与公共事务管理，形成农村发展的内源性动力。一要促进乡村组织自主发展。政府应降低准入门槛，简化登记和审批程序，为乡村组织建立和发展提供宽松的政策环境；完善社会组织法，激发乡村组织的内在活力，引导和监督其在法律框架内自主活动。二是完善乡村组织的内部管理机制。公众信任是乡村自组织存在和发展的基石。这就要求乡村组织建立科学的内部管理制度，使自身活动走向制度化。并增强各组织之间的交流合作，构成一个有机的服务网络，提升公共服务能力。

（三）实行乡务公开，构建民主透明的公共决策机制

乡务公开是农民参与公共政策的前提，是民主决策的内在要求。乡镇政府应当根据“看得清、读得懂、留得住”的原则，通过乡镇府办公场所、村委会办公场所、市场、商店等活动地带，以及电视、广播、报纸、网络等媒介，公示所有与农民利益相关的政务信息，并允许农民采取各种方式深入了解。在公共决策过程中，采取民意调查、公开听证等方式，使农民、专家学者、社会组织等多元主体共同参与，确保公共决策惠民、利民。

（四）科学评估治理绩效，完善多元主体间的监督和激励机制

其一，完善监督机制，将体制内监督与体制外监督相结合，构建多元主体共同监督体系。注重将群众监督制度化，通过完善举报、批评、奖惩等制度，使农民能够依法检举和控告乡镇干部违法、违规行为，畅通乡村社会力量的监督渠道。其二，优化治理绩效评估制度。复合社会治理绩效的衡量指标，不是单一的GDP，而是涵盖公共服务质量、生态环境保护、农民主体权益、乡村社会发展、秩序维护和文化进步等多层面的综合评价体系。考核方式采取组织内部评估和组织外部评估相结合，政府绩效村民考核，由村民代表和村干部测评乡镇政府成员的业绩，有效实现民众监督，有力推动乡村社会与乡镇政府之间的协调互动。

总之，在当前乡村社会利益主体多元化的发展趋势下，治理模式必须向复合社会管理模式转型。乡镇政府应实现自身的嬗变，扮演领航者、帮扶者、回应者和监督者的角色。而社会力量作为乡村社会发展的内源性动力，蕴含着丰富的治理资源，能否弥补乡镇政府能力不足。尤其在公共服务层面，乡村社会力量成为政府良好的合作伙伴，能够对乡镇政府资源和能力进行有益的补充。

［1］田先红，杨华.税费改革后农村治理危机酝酿深层次的社会不稳定因素［J］.调研世界，2009(3).

［2］党国英.论取消农业税背景下的乡村治理［J］.税务研究，2005(6).

［3］俞可平.治理与善治［M］.社会科学文献出版社，2009.

［4］张文斌.农村自我发展能力与新农村建设研究［M］.研究出版社，2008.

作者单位：中共重庆市北碚区委党校

责任编辑：张 波