扩权强县改革的重庆探索

□谢明

扩权强县改革的重庆探索

□谢明

近年来，我国部分地区根据科学发展观要求，实施扩权强县，推动了科学发展、跨越发展。重庆市立足市情，解放思想，大胆探索，通过立法手段、分类扩权、规范实施、抓好落实等措施，实施区县扩权改革，赋予了县级政府及部门一批行政管理权项，在全国扩权强县改革中处于领先地位，有力地促进了重庆经济社会又好又快发展。总结和研究重庆市的区县扩权改革探索，对于推进全国各地正在深入开展的扩权强县和行政体制改革具有重要意义。

一、重庆市实施区县扩权改革探索的基本背景

根据我国法律规定，政府层级一般分为中央、省、地、县和乡镇五级。其中县是我国最古老的行政建制，在国家组织结构中处于承上启下的重要地位。“郡县治则天下安，县域强则国家富”。县是我国国民经济的基本单元，在我国经济社会发展中具有举足轻重的作用，是国家经济社会发展、政权稳定的基础。据统计，目前我国共有2070个县域经济体，其国土面积占全国的95%，总人口占全国的74%，地区生产总值占全国的60%。全国已转移的农村劳动力中，县域经济体吸纳了65%。因此，做大做强县域经济，不仅是扩大内需应对当前国际金融危机的客观要求，而且对于统筹城乡经济社会发展、妥善解决我国“三农”问题、全面建设小康社会具有重要意义。

随着我国改革开放30多年经济社会的发展，在省级架构下县级行政体制逐渐暴露出许多亟待解决的问题。主要有：一是省和地市级政府掌握了大量经济社会管理权力，县级政府自主权过小，不利于县级政府因地制宜履行职能，阻碍了县域经济发展；二是我国五级政府层级导致管理层次过多，行政程序繁杂，行政效率较低；三是一些经济实力较弱的地级市，存在着“小马拉大车”的现象，其辐射、带动作用较弱，在经济社会发展和体制创新等方面，与所属经济实力较强县之间存在诸多矛盾；四是有些省级政府和地级市为了加快城市化发展，将财权上收，事权下移，造成县级财政困难、城乡差距不断扩大。

针对以上情况，邓小平同志早就指出：政治体制改革的“第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题”。［1］要通过改革，“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统”。［2］党的十七大明确指出：行政管理体制改革是深化改革的重要环节，要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制［3］。 为此，近年来，浙江、山东、江苏、湖北、四川、河南、重庆等地区根据实际，实施扩权强县，促进了各地经济社会又好又快发展。尽管目前各地推进扩权强县改革的措施和力度不尽相同，但改革思路基本一致，主要有：一是赋予县级政府更大自主权，把一些原本属于省级和地市级政府的行政权直接下放到县；二是在财政体制上相应增加县级财政的分享比例，增加县级政府收入；三是选择扩权试点县时，优先考虑综合实力较强的县，兼顾部分中等和贫困县。其核心就是扩大权力，理顺关系，促进发展。扩权改革极大地激发了县域经济发展活力，有力地促进了县域经济发展。2006年第六届全国县域经济百强县，实施扩权强县的浙江、山东、江苏三省占总数的三分之二以上。率先开始扩权改革的浙江更是独领风骚，目前，浙江省县城经济GDP已占到全省的70%，从2004年开始，在国家统计局公布的全国百强县（市）排行榜上，浙江连续上榜县（市）达到30个，居各省份之首。

重庆市是一个非常特殊的直辖市，集大城市、大农村、大库区、大山区、民族地区和生态脆弱地区于一体，城乡二元经济结构特别突出，38个区县的经济社会发展状况对全市的发展举足轻重。直辖以来，重庆市经济社会发展迅速，但也存在不少突出的矛盾和问题，主要有：一是区县经济发展极不平衡，总量普遍不大，没有进入全国百强县的区县，现在还有国家级贫困县14个；二是行政管理体制中存在上下之间层级权限不清、部门之间职责划分不明等问题，市里管理权限过分集中，区县统筹本地经济社会发展的能力不强。为此，重庆市根据特殊市情，审时度势，顺势而为，开拓创新，实施区县扩权改革探索。

二、重庆市实施区县扩权改革探索的主要举措

综观我国行政管理体制改革，在扩权问题上存在的突出问题就是“一放就乱、一收就死”，陷入“乱则收权、死就放权”的怪圈。怎么才能规范有效地扩权，并让这些扩大的权力不被滥用、发挥实效，这是重庆市在改革中面临的、也是国内一些地方没有有效解决的重大问题。重庆市认真总结各地的经验教训，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，围绕“完善直辖体制、提高行政效能”和“改善发展环境、促进区县发展”两大重点，2006年以来实施了6轮区县扩权改革探索，赋予了“主城九区”186项行政管理权、万州等六大区域性中心城市247项行政管理权、其他23个区县238项行政管理权。同时，清理界定乡镇执法职责24项，明确执法协助义务15项，对乡镇放权14项。部分区县根据实际，向乡镇、街道下放了一批行政管理权项，增强乡镇统筹本地改革发展能力。重庆市的区县扩权改革在实施进度、扩权范围和下放幅度上均走在全国前列，取得了较好成效。

重庆市实施区县扩权改革探索的主要措施有：

（一）实施立法扩权。邓小平同志指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”［4］“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”［5］充分论述了法制的重要性。综观一些地方实施的扩权改革几经反复，成效不大，根本原因就是缺乏法制，缺乏用制度来推动改革的进行和确认、保障改革的成果，以致出现“放-收”的恶性循环。重庆市在全国率先以立法手段实施扩权改革，出台了《关于创新行政管理培育六大区域性中心城市的决定》、《关于进一步实施区县扩权推进城乡统筹发展的决定》等五部政府规章，将扩权改革上升到制度层面，使之规范化、制度化、法制化，保障了改革的有效进行。此后，浙江等省也相继出台政府规章实施扩权，取得了实实在在的成效。

（二）实施重点扩权。重庆市着眼增强区县统筹本地改革发展能力，主要在四个方面扩大区县权力：一是赋予许可审批权，包括行政许可、非许可类审批，如外商投资项目核准权等，主要用于引导、约束区县基础设施配套与产业布局，提高区县引进和管理各类投资项目的能力和对本地区经济社会事务的管理能力；二是赋予处罚强制权，包括行政处罚权和监督检查权，如环保行政处罚权等，主要用于保证行政管理权的有效行使；三是赋予税费征收权，包括部分税费的管理权和行政事业性收费的调控权，如排污费征收权等，主要用于增强区县的财力，提高其调控地区经济社会发展和支持重点项目建设的能力；四是赋予人事编制权，包括机构设置、人员编制以及职称评定等方面的管理权限，如区县级行政机关所属的与举办单位机关规格相同的事业单位设立、撤销、调整和更名权等，主要用于优化机构和人事管理。

（三）实施分类扩权。按照重庆市建设“一圈两翼”和“一中心、多组团、城镇群集合的现代化大都市”总体定位，以及统筹城乡和促进区域经济健康协调发展要求，根据各地区人口、经济竞争力、地理区位等因素实施分类扩权。

1．实施都市经济发达圈扩权。即对主城渝中、大渡口、江北、沙坪坝、九龙坡、南岸、北碚、渝北、巴南九区扩权。该区域幅员5472.82平方公里，总人口600.56万人，是重庆市都市经济发达圈。按照建设1000平方公里、1000万人口特大城市要求，共赋予“主城九区”加强城市建设和管理等方面行政管理权186项。

2．实施六个区域性中心城市扩权。即对万州、涪陵、黔江、江津、合川、永川六个区域性中心城市扩权。该六个区幅员面积6334平方公里，总人口753.78万人。按照重庆市尽快把六个区建设成为区域性中心城市，努力形成级次分明、结构合理、点轴相连、互动并进的城镇化发展态势要求，对经济发展快、产业特色鲜明、发展潜力大、具备区域性中心城市集聚和辐射带动周边发展功能的六个区实施特别扩权，共赋予促进产业发展等行政管理权247项。另外，根据万州区建设重庆第二大城市等需要，又特别赋予万州区行政管理权56项、黔江区24项、涪陵区28项。

3．实施其他23个区县扩权。该区域位于重庆市渝西、渝东北、渝东南，幅员面积7.06万平方公里，总人口1921.27万人，除渝西地区外，大多发展比较落后，国家级贫困县多集中于此。重庆市赋予这23个区县238项行政管理权，为其加速发展缩小差距创造条件，增强其自身发展活力，提升经济发展速度，最终实现市域内均衡协调发展。

（四）实施规范扩权。按照依法行政原则，重庆市采取了依法界定、依法授权和依法委托三种赋权方式，保证了扩权改革规范进行。一是对法律、法规和规章明确规定由县级人民政府职能部门行使、但实际由市级部门行使的行政权，或者法律、法规和规章规定由县级以上的地方人民政府职能部门行使、但实际由市级部门行使的行政权，界定给区县相应部门行使；二是对法律、法规、部门规章和其他规范性文件规定由设区的市级部门和省级有关部门行使的非许可类行政审批权、行政监督检查权和税费征收权，授权给区县相应部门行使；三是对于法律、法规和规章规定由设区的市级部门和省级有关部门行使的行政处罚和行政许可等行政权，根据行政处罚法和行政许可法的规定，采取合同方式，委托给区县相应部门行使，明晰扩权双方的权利义务，搞好对接，依法承担责任。

三、重庆市实施区县扩权改革探索的主要成效

重庆市经过几年扩权改革探索，取得了显著成效。

（一）完善了行政体制。重庆市是我国行政辖区最大、人口最多、管理行政单元最多、管理层次少的特大型城市。实施区县扩权改革探索，使区县政府基本拥有了我国省辖地级市政府相对完整的行政权力，还通过依法委托，使区县政府拥有了部分省级政府的经济管理权限，进一步科学配置了市、区县、乡镇三级行政机关权责，直辖体制优势得到进一步发挥。

（二）转变了政府职能。实施区县扩权改革探索，加强了政府自身改革建设，促进了市级部门将管理重点转移到加强宏观指导、规范市场监管、注重社会管理和推动公共服务等方面，区县政府及其部门则着重履行实施市场监管、搞好社会管理和提供公共服务等职能，有利于各级政府把工作重心转移到为管理相对人服务和创造良好的发展环境上来。

（三）提高了行政效率。实施区县扩权改革探索，减少了管理层次，简化了办事程序，降低了行政成本，提高了行政效能，极大地促进了企业发展，方便了公众办事。

（四）加快了发展步伐。实施区县扩权改革探索，增强了区县统筹本地经济社会发展的能力，激发了县域经济发展活力，全市县域经济保持高速增长，促进了城乡统筹发展。2010年主城九区以外的31个区县克服了世界金融危机影响，实现GDP4750亿元，同比增长17.5%，县域经济迈入15%以上高增长期。尤其是万州、涪陵、黔江、江津、合川、永川六大区域性中心城市保持经济快速增长势头，全年GDP增速达到19%，占县域经济比重提升到40%以上，对县域经济发展的支撑作用进一步增强。2011年重庆市实现GDP10011.13亿元，同比增长16.4%，增速跃居全国第一。［6］

四、重庆市实施区县扩权改革探索的借鉴意义

目前，全国各地的扩权强县改革日益深入。重庆市实施区县扩权改革探索的借鉴意义在于：

（一）扩权强县是促进县域经济发展的重要举措。扩权的目的是强县。区县兴，则重庆兴；区县强，则重庆强。重庆市按照“管少、管好、管活”和“事权、财权、人权相统一”原则，科学划分市和区县的经济社会管理权限，加强体制机制创新，激发内生发展动力，促进要素集聚，优化资源配置，努力实现了县域经济科学发展、跨越发展。

（二）明确改革方向是实施扩权强县的基本前提。明确改革方向才能选准改革道路，找准着力点，抓住重点，突破难点。实施扩权强县，就是在行政区划不变的情况下，把部分权限下放给县（市），理顺省、地、县三级行政机关关系。要正确认识和处理合理分权与适度放权的关系，科学配置各级行政机关的职能，逐步实现行政体制“扁平化”；重点解决省、地、县三级管理层面如何实现“事、财、人”，“权、责、利”相统一，正确处理“主管负责”与“属地管理”关系，以及“看得见的管不着”、“管得着的看不见”等问题。

（三）采取立法形式是实施扩权强县的重要手段。实施扩权改革，实质是各级行政机关权力和利益的重新调整。要避免“一放就乱、一收就死”，“乱则收权、死就放权”的怪圈，必须靠法制。对此，胡锦涛总书记强调指出：“要全面落实依法治国基本方略，在全社会大力弘扬社会主义法治精神，不断推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程，实现国家各项工作法治化。”［7］因此，要按照政府职权法定原则，设定和调整政府职权，都必须有法定依据。对此，重庆市也才是走了第一步，其扩权的主要依据是政府规章，立法层级较低。有专家指出，要根据宪法第一百零七条规定，县级以上地方各级人民政府的权限须由法律来规定，即目前全国一些地方以政府规章作为立法依据依然不够。

（四）实行分类扩权是实施扩权强县的重要原则。扩权强县应当坚持因地制宜原则，应根据各地实际稳妥推进，不宜采取“一刀切”方式。重庆市根据市情，实施都市经济发达圈、六大区域性中心城市和其他23个区县分类扩权，取得较好效果。实施扩权强县，可以按人口，按经济竞争力、地理区位等因素对县市分类扩权，促进区域经济健康协调发展。

（五）规范扩权方式是实施扩权强县的有效路径。实施扩权改革，需要通过法定形式将这种“权力下放”做法作法律上的定性：是设定、授权还是委托？以明确改革路径和双方的权利、义务。重庆市采取依法界定、依法授权和依法委托三种赋权方式，既符合依法行政原则，又为扩权强县找到了有效路径，解决了“权力上收、责任下放”等政府事权划分难以克服的通病。国内其他地区实施扩权强县也应当进一步规范扩权方式，以保证扩权强县的有效地进行。

［1］ ［5］邓小平.邓小平文选：第三卷［M］.北京：人民出版社，1993.

［2］ ［4］邓小平.邓小平文选：第二卷［M］.北京：人民出版社，1994.

［3］十七大报告辅导读本 ［M］.北京：人民出版社，2007：31.

［6］重庆市2011年GDP突破万亿元增速跃居全国第一［N］ .重庆日报.2012-1-20日.

［7］胡锦涛.在庆祝建党90周年大会上的讲话［N］.人民日报，2011-7-2.

作者：重庆教育学院通识教育部副教授

责任编辑：张 波