推进潼南城乡一体化发展路径探析

王凡伟

推进潼南城乡一体化发展路径探析

王凡伟

城乡一体化发展是社会经济发展到一定阶段的必然选择。但推进城乡一体化发展路径因经济基础、资源禀赋、地域特征、交通条件、区位优势等不同而具有显著差异，是一个十分复杂的、综合的系统工程。就潼南而言，“工业小县、农业大县、财政穷县”，使工业反哺农业难度大、城市带动农村能力弱，推进城乡一体化发展难度是可想而知的。我们深刻分析制约潼南经济社会发展因素，按照舆论引导、领导谋划、政策跟进、制度创新、有所为有所不为、分步实施、整体推进的思路，科学谋划潼南城乡一体化发展蓝图。

一、潼南推进城乡一体化发展的制约因素分析

(一)城乡二元结构对城乡一体化发展的制约

潼南城乡之间的二元结构特征表现在经济、政治、文化、社会等诸多方面。改革开放30多年来，潼南城乡经济社会得到了长足发展，城乡二元结构矛盾有所缓解，但长期形成的城乡二元结构难题非一朝一夕就能解决。就目前而言，潼南城乡二元结构矛盾还十分突出，导致城乡四大资本存在巨大差距。在经济资本方面，城乡人均拥有资本具有较大差别。以城乡收入为例，潼南2009年城镇居民人均可支配收入14130元，农民人均纯收入5140元；在政治资本方面，无论是政治资本的数量还是质量，农村远远落后于城市；在文化资本方面，农村拥有文化资本也大大落后于城市；在社会资本方面，城乡拥有社会资本差距大，主要表现在社会组织化程度无论在数量、规模、类型、程度上城市都具有较大的比较优势。

（二）城乡一体化发展的经济支撑较为薄弱

近年来，潼南县在实施赶超跨越战略推动下，县域经济发展迅速，但潼南尚未全面进入工业化发展阶段，以工促农、以城带乡条件还不完全具备，其经济支撑仍有待提高。在产业空间分布上，县城产业过度集聚削弱了乡镇及乡村的增长动力；从三次产业构成及内生发展看，2009年，潼南三次产业比重为25:32:43，三次产业有机融合度不高，内生发展动力不足，经济发展质量较低，是对城乡一体化发展的最大制约。

（三）政策与制度供给滞后对城乡一体化发展的制约

潼南还未系统的对城乡一体化发展进行制度安排，缺乏推进城乡一体化发展机制体制保障，城乡一体化发展将涉及产业建设、经济结构调整、城乡布局规划、基础设施建设以及其它方面的很多内容，各项活动的有序进行与加速推进，都需要有相应的政策引导和激励，正由于当前政策供给的相对不足，对潼南城乡一体化发展产生了一定制约。另外，潼南城乡一体化发展的顺利推进，也需要在制度上进一步完善，特别是对于当前最为突出的农村土地流转、户籍改革、社会保障等问题迫切需要制度创新。

（四）认识上的“误区”对城乡一体化发展有一定制约

一些干部群众对城乡一体化的内涵和推进城乡一体化发展的重大意义缺乏充分的认识，有的认为城乡一体化发展就是农村土地集中、农村住房集中、农村人口转移城市中；也有的认为城乡一体化发展就是帮助农村修修路、栽栽树、种粮给补助。特别是部分群众“小富即安”的思想观念根深蒂固，不愿意离土、也不愿意离乡。由于认识的片面性和政府的主导作用发挥不够，部分群众对推进城乡一体化发展的政策不理解、不支持甚至进行阻碍，在一定程度上制约潼南城乡一体化的发展。

二、潼南城乡一体化发展推进路径构想

城乡一体化发展推进路径是综合考虑一定地域背景多因素作用而做出的战略选择，现实条件的可变性决定了推进路径的差异性。就潼南而言，潼南尚处在工业化初期社会发展阶段，受社会经济基础、制度与自然环境等多种因素制约，其推进路径复杂艰难。从总体上分析，潼南未来城乡一体化发展推进路径应采取以培育提升内生力与政策引导推动为助推动力、以工业化拉动与农业产业化联动工业与农业有机融合为产业支撑、以城镇化带动与农村村庄化促动城乡协调发展为引擎、以创新体制机制为保障的推进路径。这一推进路径应着眼于以下几点。

（一）以经济协调发展为先导

当前潼南城乡经济发展已形成一定经济基础，但与城乡一体化发展要求的经济支撑相差甚远。国内外城乡一体化发展实践表明，经济发展是促进城乡一体化的主要推动性因素。经济发展到一定水平，加大以工促农、以城带乡的力度，注重城乡经济协调发展，从而实现城乡一体化发展。所以，潼南城乡一体化推进路径应立足于以工业化、农业产业化和城市化相协调的经济发展，并以其作为县域经济发展的先导，进一步强化经济支撑，逐步带动城乡经济社会与城乡空间布局的一体化。

（二）内生力培育提升与政府外力推动为助推动力

目前，潼南无论在市场机制发育程度、还是在经济基础、财力支撑等方面，采取单纯依靠市场化力量促进乡村内部自下而上的内生发展来逐步缩小城乡差距进而实现城乡一体化的推进路径；还是采取单纯依靠政府力量自上而下向乡村区域进行大规模经济和物质投入，来达到城乡均衡的发展进而实现以政府为主导自上而下的外力推动城乡一体化推进路径，都不具有现实性。将上述两种方式有机结合是潼南必然选择，即通过自下而上和自上而下两种力量交互作用推动潼南城乡一体化发展具有更为现实的可行性。一方面，注重内生力培育提升；另一方面，加强政府外力供给。使内外两种力量相互协同共同发挥作用产生合力，作为推动城乡一体化发展的强大动力。

（三）工业崛起与农业产业化为产业支撑

产业支撑是城乡一体化发展的重要条件，工业化水平直接左右着城乡一体化发展程度，农业产业化程度影响城乡一体化发展水平。就潼南而言，发展起步晚、起点低，先天处于后发劣势。加之积累大量历史问题，导致城乡一体化发展推进缺乏经济支撑，实质上是缺乏产业支撑。因此，潼南必须以现实为基础，综合考虑“农业大县、工业小县”的基本县情，旗帜鲜明地把发展特色工业作为发展的第一要务，把推进农业产业化作为增加农民收入、缩小城乡差距的重要途径。推进农业工业化，工业特色化，实现农业产业化与工业化的有机融合、协调发展，为城乡一体化发展提供强有力的产业支撑。

（四）城乡空间优化与产业调整为引擎

从一定意义上看，城乡一体化的发展就是产业空间和城市空间的耦合变动过程，城乡一体化发展必然要求城乡产业空间、城市空间进行调整与整合。产业空间与城市空间的调整和优化，必然又会对城乡一体化发展产生强大推动力，成为推进城乡一体化发展的新引擎。目前，潼南三次产业结构不合理、城乡二元结构特征明显、城市化率低为产业调整和推进城市化都具有巨大空间，为城乡不同空间逐步实现均衡协调发展提供有力条件。一方面，产业空间变动为城市空间优化提供直接动力；另一方面，城市空间结构优化又为产业空间调整提供了空间依托。产业空间调整和城市空间优化产生的合力必将成为推进城乡一体化加速发展的引擎。

（五）制度创新是保障

在遵循城乡一体化发展一般规律的前提下，结合潼南自身实际进行一系列制度创新和安排就显得尤为重要。按照城乡全面、协调、可持续发展的战略部署及农村城镇化、农业工业化、工业特色化、农民市民化的基本要求，在城乡规划、产业布局、基础设施建设、社会保障、劳动就业、社会事业等方面进行一系列制度创新和安排。力争在农村土地流转、农业产业化发展、户籍制度、社会保障等方面取得实质性突破，为推进城乡一体化发展提供强有力的制度保障。

三、推进城乡一体化发展的几点建议

基于潼南现实基础条件、城乡二元经济结构的固有惯性，推进城乡一体化发展非一日之功。我们必须创新发展理念，按照分步实施、整体推进的思路，科学谋划潼南城乡一体化发展蓝图。

（一）把创新机制体制作为推进城乡一体化发展的重要保障

推进城乡一体化发展是一项十分复杂的系统工程，对于潼南来说，可以说是一项崭新的实践课题。实践该课题，必须立足县情、着眼未来，按照《国务院关于加快重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》和《重庆市关于加快潼南发展的意见》精神，先行先试，力争在创新城乡一体化发展体制机制率先取得突破，建立一套全新的城乡管理体制和经济运行体制，为城乡一体化发展提供制度保障。运用市场机制，把农村土地承包经营权、农业产业化和农村土地流转有机结合起来，形成农村土地合理流转的机制。第二，创新城乡管理体制。打破城乡分割的现状，建立城乡统一管理体制。第三，改革和创新户籍管理制度。按照“减少农民、富裕农民，农民进城有产业支撑、有社会保障”的总体要求，积极稳妥推进户籍制度改革和城镇化。第四，推进社会保障体系和相关制度改革。

（二）把统筹城乡产业规划作为推进城乡一体化发展的重要抓手

城乡一体化发展的核心是城乡产业协调发展，产业协调发展的基本前提是产业布局合理，关键是产业科学规划。因此，推进城乡一体化发展，必须重视城乡产业规划的内在作用，按照产业建设的内生规律和区域形态，因地制宜、扬长避短、突出重点、统筹兼顾，搞好城乡产业统筹规划。一是把城乡产业规划与城镇规划结合起来，把潼南“一心三点多极”的空间开发格局和“一江两岸三大片”的城市开发格局，县城—乡镇—村庄规划与资源禀赋、地域特色、区位优势有机结合起来，布局三次产业，构建一、二、三次产业协调、区域特色鲜明、资源要素得到充分利用的产业新格局；二是创新城乡产业统筹规划理念，拓宽城乡产业统筹规划思路；三是开展城乡产业统筹规划调研，夯实城乡产业统筹规划基础；四是破除行政区划界限，提升城乡产业统筹规划绩效。

（三）把发展“特色工业”作为推进城乡一体化发展的产业支撑

要旗帜鲜明地把发展“特色工业”作为第一要务，作为推进城乡一体化发展重要的产业支撑。发展“特色工业”，最重要的就是要立足潼南的比较优势和“西部绿色菜都、新兴工业基地和生态文化名城”三大定位，找准方向、把握重点、强力推进，有所突破。一是在发展战略思路上有所突破，根据自身要素禀赋结合比较优势，按照“差异引路、特色定业，抓大不放小”的战略思路，引进和培育大型企业，积极发展中小企业，走出一条差异化特色化发展工业新路子；二是在产业发展上有所突破，采取强有力措施，改造传统产业，做大做强优势产业，培育新兴产业，在集聚产能方面取得重大突破；三是在园区建设上有所突破，按照“布局合理、用地集约、产业集聚”的要求，力争在集聚发展、规模发展、创新发展、高端发展、融合发展有所突破；四是在工业投资力度上有所突破，抢抓新一轮西部大开发提速、国家实施成渝经济区大开发及市委市政府关心助推潼南大发展的三大机遇，营造优良的创业环境和投资环境，吸引大型知名企业和大项目落户潼南。五是在开放合作方面有所突，紧紧抓住新一轮全球产业结构大调整和国内生产要素优化重组的重大机遇，力争实现招商引资的重大创新和突破；六是在资源整合上有所突破，加大产业整合重组力度，壮大以汽车、摩托车配件制造为主的配件加工业、发展精细化工产业集群、加快传统农业向现代高效农业转变。通过上述突破，使潼南工业崛起，具有以工促农的能力，成为推进城乡一体化发展的重要产业支撑。

（四）把转变农业发展方式作为推进城乡一体化发展的内生动力

农业是战略性基础产业，是城乡一体化发展的产业支撑。就潼南而言，提升农业实力和竞争力，转变农业发展方式是关键，也是强大动力。一是坚持把创新发展理念作为转变农业发展方式的先导。二是坚持把加快农业结构战略性调整作为转变发展方式的主攻方向。根据潼南的资源、区位优势和气候、土壤等条件，结合建设国家级现代农业示范区的机遇，大力实施自主高端农产品品牌战略和产业化基地建设战略，以品牌建设，建基地、调结构，促进农业结构战略性调整。三是坚持把推进农业全程产业化作为转变农业发展方式的着力点。推进农业全程产业化必须采取公司或公司+农户模式，培育发展专业合作组织，扶持“龙头企业”。四是坚持把农业科技创新作为转变农业发展方式的支撑。加强现代农业示范园区与农业科研机构和院校合作，发展农业产学研联盟，推进产学研结合，加大农业技术推广普及力度，加强对农民的培训。五是坚持把创新农村土地流转机制作为转变农业发展方式的前提。转变农业发展方式是一场深刻变革，对于加快农业发展，提高农业综合实力，为城乡一体化发展提供内生动力具有重要作用。

（五）把推进城镇化作为推进城乡一体化发展的重要引擎

城镇化对于缩小城乡差距，拉动内需、新增消费、促进就业，为经济发展提供持久动力具有重要作用。推进城镇化必须从潼南实际出发，创新思路。一是科学选择小城镇发展模式。以新型城镇化建设为指导，走内涵式小城镇发展的路子，具体来说，以打造“西部绿色菜都”为目标，以绿色蔬菜为主导和支撑，发展产业主导型小城镇；以建设全国食品加工基地为目标，发展加工主导型小城镇；以打造全国文化旅游名县为目标，围绕“三色”发展旅游专业市场主导型小城镇；以边贸、产业特色等为依托和支撑，加快乡镇城镇化步伐。二是加快县域“一江两岸三大片”中心城区建设，充分发挥城市对区域发展的带动作用。三是把小城镇与推进农业产业化进程结合起来。

（六）把农村党组织建设作为推进城乡一体化发展的根本保证

在推进城乡一体化发展这个庞大复杂的系统工程中，党的基层组织具有不可或缺的作用。以党支部为核心的村级组织和乡镇党委是我们党的最基层组织，是落实贯彻党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒。加强农业和农村工作，推动城乡一体化进程，实现农村全面小康，说到底是依靠基层党组织更好地把广大农民群众团结起来、组织起来更好地调动和发挥他们的积极性。我们必须按照科学发展观的要求，坚持围绕中心服务大局、拓宽领域、强化功能的思路，进一步巩固和加强党的基层组织，着力扩大覆盖面，增强生机和活力，使党的基层组织充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，从根本上搞好农村基层组织建设这个党的全部战斗力基础的奠基工程。

作者单位：中共重庆市潼南县委党校

责任编辑：张波