论集体土地征收中的政府责任

杨 俊，张晓云

论集体土地征收中的政府责任

杨 俊，张晓云

土地是农民生活的最后保障，对集体土地的非法征收，将剥夺农民生存的保障基础。近年来，在集体土地征收过程中，暴露出一些突出问题其重要原因是当前一些地方政府在土地征收中的责任缺失。因此，应在责任政府的视野下，以当前土地管理法的修改为契机，明确政府在土地征收中的责任，规范并监督其行为，以更好地保障农民的权益，维护社会的公平和正义。

集体土地征收；政府责任；构建

土地征收问题是我国《土地管理法》修改的重点问题。该法自1986年6月25日六届人大常委会第十六次会议通过后，历经1988、1998、2004年三次修改。当前确定的修法核心之一就是改革现行土地征收制度。而中国农村土地制度改革的实质是政府主导型的制度变迁。改革初期，“政府主导型”模式对开启和推动市场化进程起到了巨大作用，但在市场经济微观基础初步形成的今天，这种模式已成为经济发展的主要障碍。目前我国80%的违法用地都是地方政府行为，而农村集体土地征收中触动的深层社会问题从各方面折射出政府责任的缺失，因而破解这些深层社会问题，必须从完善政府责任入手。也就是说，关注并及时解决农村集体土地征收中的问题是各级政府尤其是基层政府的职责，这对于保护农民权益、推进和谐社会的构建都是非常必要的。

一、集体土地征收中政府责任缺失的表现

（一）集体土地征收中政府在被征收土地上存在的问题

1.征地权适用不规范。我国土地所有制是分属于国家所有和农村集体所有，但在建设用地的使用方面却有很大的不同。我国的《土地管理法》规定，农村集体土地转为非农业建设用地必须先经过国家征收，即先将土地的所有权由农村集体所有转变为国家所有，才能用于非农业建设。因此，国家征收农村集体土地的过程实际上是农民和地方政府的博弈过程，其表现为：在集体土地征收中，农民的主要经济目标是希望在其所有的土地产权基础上，尽可能获得较多的经济补偿；而代表国家行使征地权的地方政府，则希望顺利、快速、大量、低价征收农民的土地，因为当前中央政府考察地方政府的政绩主要是看经济增长的情况，因此尽可能获得土地出让收入是地方政府的现实选择。这个博弈过程导致了政府土地出让的收入和农民所获得的经济补偿呈负相关系。同时，地方政府为了吸引外来资金，发展地方经济，相互间大搞竞争，竞相为投资商提供更为有利的投资环境，于是降低土地转让价格以吸引外来资金成为各地政府博弈的着眼点，同时也成为投资商力求减少支出的砝码，为此，政府在征收土地时不得不尽量减少土地补偿支出，而结果却是损害了广大被征地农民的合法权益。

2.征地程序不规范。我国现行的土地征收程序主要规定在《土地管理法》及其《实施条例》中。虽然我国现行的农村土地征收程序和以前的立法相比较已规定了一些法定程序，但目前我国的立法规定过于简单、粗糙，而且在具体制度的设计上还存在一些漏洞。例如，《土地管理法》第四十八条规定的政府在征地补偿过程中的公告和听证程序。既然政府的征地补偿方案已经确定，那么听证程序在征地过程中所起的作用就是流于形式了，根本保障不了被征地农民的知情权和参与权。而一些市场经济国家在政府取得土地的过程中，原土地所有人有权参与全过程，拥有充分的知情权、参与权，对土地赔偿问题的争议，可以协商、申诉甚至由法院仲裁。我们用法律来规定土地征收的程序，目的就是要用程序正义约束政府享有的征收权，以防止政府滥用征收权，侵犯农民的私权利。因此，在目前我国土地征收程序中，将政府居于主导地位的制度安排是不符合立法精神的。同时，由于征地程序不规范，导致征地过程中法定的征地程序被违法、违规操作，有些地方政府甚至为了经济利益和政治利益，不断扩张和膨胀土地征收权，利用征地制度和供地之间的巨大利润空间，以地生财。资料显示，2001-2003年，全国土地出让金达9100多亿元，约相当于同期全国地方财政收入的35%。2009年达到1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%。在有些县市，土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%，有些甚至占80%以上。2010年全国土地出让金突破2万亿元［1］。

3.角色错位。政府角色是指政府在管理社会的过程中应发挥的作用和职能，通俗地讲，政府职能是指政府应该做什么，什么不能做，政府职能意味着政府责任。当政府行为不合乎其应有的功能时，就会发生政府角色的错位。在实践中这种角色错位有两种表现：其一，职能错位。在集体土地征收程中政府本应该保持中立地位，其主要职能应该是出台和征地相关的政策法规并采取相关措施。但实践中，在集体土地征收过程中一些地方政府却将自己处于主导和控制的地位，从而导致了政府和被征地农民之间的冲突和矛盾［2］。其二，立场错位。在集体土地征收程中，政府本应站在维护农民和开发商双方利益的立场上，但由于现行法律、法规的规定的局限性，实践中政府垄断着土地一级市场，集体土地所有权可以流转，但农民无权更改集体土地的用途，若要变更集体土地的用途必需经过政府有关部门的批准，从而导致地方政府一手以低价从农民集体那里征地，一手以“招标、拍卖、挂牌”等方式将土地实行独家市场化出让，此种做法不仅损害农民的利益，而且也导致大量土地被圈占，给中央政府耕地保护带来严峻挑战。政府的这种行为实属于立场错位。由于我国目前土地监督检查机制的不完善，导致了一些地方政府利用制度的缺陷而大量违法征地，随之而来的就是侵害农民合法权益的事件的发生［3］。正如孟德斯鸠在《论法的精神》第一卷第五章中所说：“腐败往往不是由人民开始。”公共权力腐败对社会产生极坏的刺激和示范，形成社会与公共权力的共同腐败。

二、集体土地征收中政府责任缺失引发的深层次问题

（一）耕地面积减少和社会可持续发展问题

部分土地由农用转化为非农用途，是目前中国高速城市化、工业化的进程中不可避免的结果。但是，政府在保障我国城市化和工业化发展用地的同时，也应该利用手中的行政权，采取相应措施来保护因城市化和工业化发展而导致的日益减少的土地资源。因为土地是人类生存和发展的重要物质基础，土地的利用情况关系到粮食安全问题，同时也影响到社会稳定和国家大局。2010年开展的土地卫片执法检查发现，涉及到的违法、违规的土地面积73.35万亩，有13个省区违法占用的耕地已经超过了1万亩，而国家和省级重点工程项目的违法用地分别占到了全国违法用地面积的4成，违法占用耕地面积5成以上［4］。

（二）滋生农村社会的不稳定因素

随着法治国家的建设，广大农民的土地权益意识也越来越强，目前因农村土地征收而引发的矛盾已经成为社会的焦点。而分析各种事件的原因，其主要缘由是地方政府乱征收农民的土地，补偿标准低，难以满足农民的生存和发展的需要，农民利益没有合理的表达渠道，国家与民争利，土地征收费用在不少地方不能全额发放等。

三、集体土地征收中政府责任的构建

（一）深化为人民负责任的意识

观念是行动的先导，观念创新在一定程度上推动着新事物的产生和新制度的创立。相对于以管理为中心、以行政为手段的传统政府而言，现代政府是一种新的政府组织运行模式，它要求政府远离社会经济生活的具体细节，重点加强基础设施建设和社会服务。在2011年11月14日国务院召开的深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议上，温家宝指出，各部门和各级政府应加快转变政府职能，全面推进依法行政，加强政府管理创新，进一步减少对微观经济活动直接干预［5］。同时，现代政府是一个服务型政府、责任型政府。在责任政府之下，政府责任的履行和实现，需要政府工作人员的责任感作为补充。在马克斯·韦伯看来，政府工作人员要正确履行公共权力所施予的责任，必须具有“激性、责任感和恰如其分的判断力”［6］。这种责任感来自于政府工作人员对公共利益的体认，来自于自己的良知和为公共利益服务的信念。

（二）创造平等竞争的市场环境

地方政府在整个征地过程中的适当角色就是尽可能地远离经济生活之外，只需做好其监管者和引导者的角色，成为健全集体土地征收市场机制的有力推动者，保障土地依法交易。至于其他事项，应交给交易的双方自行协商解决，以此消除地方政府对土地资源管理部门的干涉，遏制行政权力进入市场。例如，重庆开创的“地票”制度就是典型的做法。所谓“地票”，是包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。以农村土地交易所为土地流转平台，符合“地票”要求的土地可直接进入市场，它打破了当前先征收集体土地后转化为国有土地再上市的制度，地方政府仅扮演引导、规范、中介和服务的角色，土地一级市场和二级市场巨大的收益差直接留在农民手中。

（三）调整利益格局，增进农民利益

在目前的《土地管理法》修改草案中，提出了同地同价足额补偿的原则，要求“根据当地土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系和社会经济发展水平等综合因素确定”，在进一步的修法过程中，我们建议：一要确立以市场定价为基础的征收补偿制度。以市场定价为基础的征收补偿制度，就是要在集体土地征收补偿价值中充分体现土地的总体价值，即不仅要考虑到土地的自然资源价值和生态价值，还要充分考虑被征收土地的地类、农用地等级、产值、人均耕地数量、土地区位、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素。二要预留发展用地，探索对农民实施财产补偿。浙江绍兴县就是此模式的典型代表。实践证明，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。此次《土地管理法》修改稿中不仅提到了中央政府和地方政府的土地收益分成问题，还将农民等利益主体如何参与土地出让收益的分配的问题列入考虑范围。如，农民社保问题和土地可以考虑采取挂钩制度。

四、结语

2011年12月27日，温家宝总理出席了在北京召开的中央农村工作会议，在系统总结党的十六大以来我国农业农村发展取得的巨大成就、阐述工业化城镇化进程中继续做好“三农”工作需要把握好的若干重大问题时，他强调：“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。”土地权益是广大农民作为社会主体存在的条件，而让农民最大限度地享有土地权益是政府的责任，地方政府所有的政策措施都应围绕这一宗旨展开。因此，在集体土地征收的过程中，政府在制定完善相关法律制度和政策管理制度时，必须始终把农民的利益放在首位，同时也应该充分运用经济调控手段并严格执法，弥补市场机制的缺陷，从根本上保障广大农民的土地权益，使土地资源能够得到优化配置和合理流动，以此实现农业增效、农民增收、农村协调稳定发展的目的。

[1]于猛.土地财政不可持续[N].人民日报，2010-12-28.

[2]张晓云，杨俊.我国农村土地征用过程中地方政府责任探析[J].河南工业大学学报:社会科学版,2009(3).

[3]江明生.农村征地中政府责任的缺失与加强[J].理论探索,2010(5).

[4]国土网.国家土地督察公告（第4号）[EB/OL].http://www.mlr.gov.cn.zwgk/zytz//201104/t20110419_843738.htm，2011-4-19.

[5]中工网.国务院召开深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议[EB/OL].http://news.workercn.cn/c/2011/11/14/111114184904992054943.html，2011-11-14.

[6]马克斯·韦伯.学术与政治[M].冯克利，译.北京：三联书店,2005：76-77.

[7]刘守英.建议根本改革征地制度[J].中国改革，2008(10).

D63-3

A

1673-1999（2012）08-0004-02

杨俊(1973-)，男，河南新蔡人，硕士，安徽科技学院（安徽凤阳233100）讲师；张晓云(1979-)，女，吉林通化人，硕士，安徽科技学院（安徽凤阳233100）讲师。

2012-02-17

安徽省哲学社会科学规划项目“集体土地使用权抵押制度研究”（AHSKF09-10D26）；安徽省教育厅2009年度优秀人才项目“失地农民补偿问题与地方政府利益研究”（2009SQRS086）；安徽省教育厅2011年度人文社会科学研究项目 “土地征收中地方政府角色定位的行政法研究”；安徽科技学院第六批重点建设课程项目 “经济法”（ZDKC1101）。