乡镇债务形成原因探析

汤夺先，高 朋，张莉曼

乡镇债务形成原因探析

汤夺先，高 朋，张莉曼

基于有关研究成果，联系在安徽省部分乡镇的调查情况，从经济、社会、制度与文化等方面阐述了乡镇债务的形成原因。认为乡镇经济发展的需要催生了乡镇债务，城乡二元对立的社会结构是乡镇债务出现的深层次原因，体制与制度设置的不合理是乡镇债务形成的外在因素，不良文化和社会心理的影响固化和加剧了乡镇债务。

乡镇债务；乡镇经济；城乡二元结构；财政体制；小农文化

近些年来，乡镇在社会各方面的压力下，忽视本乡镇的经济实际情况，超过自身承受能力，盲目向银行等金融机构、农村合作基金会和个人举债，用于非生产性公益建设或人员经费和公务经费开支，甚至挥霍浪费，致使乡镇不良债务大量增加，债务包袱越来越沉重，乡镇集体经济和服务功能不能正常运行，成为影响基层政权建设、制约乡镇经济发展、影响乡镇社会稳定的重要因素。搞清楚引发乡镇债务的原因，是化解处理乡镇债务的关键所在。

关于乡镇债务的形成原因，国内学术界从不同角度进行了详细剖析，并取得了一些成果。乡村债务形成的原因比较复杂，既有内因，也有外因；既有直接原因，又有间接原因；既有主观的，也有客观的；既有政策层面的，也有管理层面的；既有思想认识上的偏差，也有平时工作力度的不够；既有宏观层面的，也有微观层面的。有研究者认为，造成乡村负债的原因主要表现在五个方面：一是体制因素，二是政策因素，三是人为因素，四是管理因素，五是经济因素［1］。有研究者认为，乡镇债务的产生由多方面的原因造成：客观原因是乡镇权威性调配空间的有限和农村经济发展水平的落后；主观原因是乡镇自利性与借债责任追究的缺位；经济原因是历史积淀的沉重和基层收入来源的单一；社会原因在于乡镇机构的臃肿与基层工作的庞杂［2］。还有研究者认为，虽然乡镇债务的引发原因较多，但归根结底可分为直接原因和制度性原因［3］。

通过对研究成果的梳理，我们发现学术界已经从体制（制度）视角、经济视角、法律视角及文化视角等方面对乡镇债务成因进行了研究。大部分对乡镇债务成因的研究是从经济学、政治学、管理学、法学等角度来进行的，而把乡镇债务作为一种社会文化现象并将其纳入我国独特的乡镇社会文化视野中进行分析的研究成果几乎阙如。现结合学术界已有研究成果，联系对安徽省若干乡镇的调查资料，对乡镇债务形成的原因进行系统的分析。

一、急于发展乡镇经济

改革开放以来，乡镇经济得到了一定程度的发展，为乡镇财政收入增长提供了基础。但是，乡镇经济与城市相比仍然有相当大的差距；不同区域之间的乡镇之间也有较大的差距，如东部乡镇和中西部的乡镇就存在着较大的发展差距。为了促进乡镇及农村经济的发展，推动乡村基础设施建设，很多乡镇走上了依靠借债解决发展所需资金的路子。在这个意义上讲，经济不发达是乡镇负债的根本原因［4］，也是乡镇债务出现的直接原因。

为了发展地方经济社会事业，很多乡镇想方设法借债，比如为了兴办乡镇企业、开展乡村基础设施建设等。乡镇债务在一定程度上弥补了乡镇发展资金的不足，促进了乡镇经济和社会事业的发展。我们在皖西某县YL镇调查得知，该镇在1993年至2000年期间，通过借债发展了一批乡镇企业，解决了本地一部分人口的就业问题，促进了本地经济的发展。然而，由于很多乡镇企业是地方政府意志的产物，多与市场体制相背离，在经营的过程中不断负债，最终破产或改制，但遗留下来的债务构成了乡镇负债的主体。皖西某县YL镇的一家乡镇企业由于经营不善而倒闭，亏欠近千万元，其中欠金融部门400万元左右，欠地方乡镇政府300万元，这些支出都构成了乡镇债务的组成部分。城乡经济发展的差异尤其是乡镇经济发展的滞后，是促生乡镇债务的一个重要因素［5］。经济的落后是乡镇债务产生的重要原因，而乡镇债务如滚雪球般越滚越大，又成为乡镇经济发展的桎梏。

二、城乡社会结构的对立

乡镇债务和社会结构有着很大的关联，城乡分割的二元结构是造成乡镇过度负债的社会根源。有研究者认为，城乡二元制结构和向城市倾斜的政策，导致乡镇经济实力弱化［4］。

建国初期，为了尽早实现工业化，国家选择了赶超型经济发展战略，实行城乡分治的策略，逐步形成了城乡分割的二元经济社会结构。这种社会结构的显著特征在于：国家对城市和农村、工业和农业、市民和村民实行不同的经济政策；国家的资源配置和收入分配，长期向工业、城市、市民倾斜；农业、农村、农民的发展要服从于工业、城市、市民的发展［6］。在这种社会结构体系中，城市的发展是以牺牲乡镇和农村作为代价的，偏向城市发展的社会结构形式使得乡镇和农村的资金和资源不断流向城市，城市得到快速的发展，而乡镇和农村的经济实力不断弱化，发展后劲严重不足。乡镇和农村急需通过发展而改变落后的面貌，但又面临资金的短缺，因此不得不通过举债来获得发展地方经济的必要资金。

法国人类学大师列维-斯特劳斯的结构主义人类学认为，一切关系最终都可以还原为两项对立的关系，每个关系中的每个元素都可以根据自己在对立关系中的位置，被赋予其本身的社会价值［7］。城市和乡镇的二元对立，城市经济和乡镇经济的二元对立，城市经济的发达和乡镇经济的相对落后的二元对立，城市和乡镇产业结构的二元对立，市场的调节作用和政府的宏观调控职能的二元对立，市民和农民的生活水平的二元对立，其中的每一对对立关系在乡镇债务的出现过程中都起到了推动作用。国家从乡镇汲取了大量的资金，无疑削弱了乡镇的自我发展能力，无形中剥夺了乡镇群众的平等发展的权利，使得城乡差距进一步拉大。

我们在皖西某县GT镇调查得知，该镇每年的地税任务是132万元，国税是60万元，国税主要靠乡镇企业和增值税，而镇上一年的财政收入是500多万元，这样近一半的收入都要交给国家，留下的资金很难满足乡镇发展的需要。这就形成了三方博弈的情况，国家与县以上政府向下面要税收，乡镇政府极力达标完成税收任务，乡镇群众、企业努力创造财富。乡镇政府作为博弈的中心，既要完成上级政府和国家的“达标任务”，又要全面推进乡镇经济的健康快速发展，这样的双重任务，使得本来就捉襟见肘的乡镇财政难以形成有效的资金支持，只能靠借债来维持，乡镇债务就这样形成和壮大起来。

在乡镇的发展过程中，需要正确有效地处理对立双方的关系，掌握好度。在拥有良好的监督机制和还债实力的前提下，适度的乡镇债务，能解燃眉之急，促进当地经济的发展；而一旦超过了这个度，必将使得乡镇债务负担逐渐加重，最终不利于当地的发展和整个国家的经济建设，延缓和谐社会建设的步伐，增加社会的不稳定因素。

三、体制和制度设置不合理

庞大的乡镇债务之所以长期存在，不完善的体制和制度设置有着较大的影响。不合理的财政体制和税费改革的推行，缺乏有效的监督和检查机制，行政机构人员臃肿，不科学的官员任用和考核制度，都是促成乡镇债务增长的因素。

首先，财政体制的不合理以及税费改革的不彻底，导致乡镇基层财权与事权的不对称。事权与财权不对称是财政体制与行政体制存在缺陷的产物，财权与事权不对称迫使乡镇政府举债［8］194。1994年实施分税制以来，中央从地方各级政府中大规模提留税款，逐级提留，最后导致乡镇政府层面税收收入大大减少。这虽然有利于中央政府进行宏观调控和管理，但却给基层政府造成了巨大的经济压力。除此以外，财权不断上聚的同时，事权下移，中央将事权下放给各省级政府，而省级政府又将各类事权下放给县乡两级政府，最后都落到乡镇政府层面。国家或上级政府要求乡镇政府干部完成一定的任务，如普及九年义务教育、改造乡镇教学设施、城镇居民最低生活保障和失业保险、公费医疗保险等，需要财政增加预算支出，但上级有关部门出台的专项政策、下达的各种专项资金，都远远超过了乡镇财政实际可用财力，乡镇财政支出的增长速度远远高于乡镇财政收入的增长速度，乡镇财政入不敷出。特别是由于财税体制改革后，中央和地方的事权划分不够明确，中央政府和省一级政府将部分应由上级财政负担的财政支出全部或部分下放给地方政府，财政收支不平衡在财政体系内不断地下移，最后便停留在乡镇一级政府身上［9］。这样，必然会导致乡镇的债务不断积累。另外，税费改革减轻了农民负担，但同时又导致乡镇基层政府用来维持日常工作正常运转的可用资金减少。税费改革后尽管有乡镇机构、农村教育的配套改革，但财政缺口仍较大，乡镇的财力受到不同程度的影响，要解决农村发展问题并维持乡镇政权组织的正常运作，还得靠借债。

其次，监督体制与制约机制存在缺陷。县市上级政府向乡镇转嫁事务的行为未得到监督与制约。农村的义务教育担子最后其实被县级政府压给了乡镇政府［10］，甚至形成了“都这样办”的潜规则。上级政府向乡镇转嫁事务增加了乡镇财政赤字，乡镇政府最后不得不借债，导致乡镇债务的逐渐庞大。乡镇政府的预算制度缺乏群众的有效监督。现代乡镇政府的预算制度应该将收支细化、系统化、透明化、精确化和全面化，不允许有一丝的隐瞒和差错，防止某些乡镇干部私自挪用公款。另外，吃喝招待费、超标准租车、公款旅游屡禁不止，开支随意性很大。由于管理与监督的缺位，导致乡镇不合理的支出不断增加，这也是乡镇债务形成的重要原因［11］。这就需要建立一套系统的监督机制，严厉惩罚挪用公款的干部。

最后，乡镇机构臃肿，财政供养人口过多。这是我国各级政府都或多或少存在的问题，而在乡镇表现得更加严重。有研究者认为，行政机构的人员膨胀、工资补贴的刚性增长与预算内财政赤字的矛盾，导致乡镇的高额负债［12］。这是导致乡镇债务的体制层面的原因。2001年全国共有40 161个乡镇，平均每个乡镇有财政供养人员200多人。财力匮乏的乡级财政以占7%左右的财政收入供养着占全国财政供养人口总数20%的人员，结果是乡级财政的大多数被财政人员“吃”掉了［13］。

我们在皖中某县TC镇访谈得知，该镇共有乡镇干部42人，都是在编的。改革前为48人，给的编制有45人，现在实际有42人，还有很多未入编的但却分配乡镇基层的经费。以前是“七站八所”的运作模式，现在实行的是“三办一中心”（党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室和农村经济服务中心）。当地干部说，“改了一小部分，实质上没有多少改变”。随着乡镇综合改革的进行，可能会因为乡镇合并而减少乡镇的数量，并随内部机构改革而减少相关职能部门数量，但从整体上看，乡镇数量减少了，乡镇内部的办事机构也减少了，但乡镇领导干部与工作人员却并没有减少。乡镇改革在操作过程中很容易出现失灵的现象。

四、不良文化与社会心理的影响

乡镇债务作为我国乡镇基层一种普遍存在的现象，已经形成一种具有地方特征的乡镇债务文化。其中，乡镇干部群体作为乡镇债务文化的载体与创造者，受我国传统小农文化影响，而官本位意识、投机心理、攀比、内耗与从众心理等均成为其典型特征。

受小农意识影响，某些乡镇干部的思想保守，创新性不足，不敢闯，不敢干，没有进取意识，不求上进，固守铁饭碗，只想固守求稳，不把心思放在乡镇经济发展上。过于求稳保平，则致使乡镇经济长期发展不起来，使得生产性和非生产性资金严重缺乏，在某些外在压力如“达标”任务等压力下，则被迫举债，乡镇债务像雪球一样越滚越大。

与此相反，有些乡镇干部受小农文化影响，却发展了其内心深处的投机心理，不是求稳，而是拼命投机取巧捞取个人利益。乡镇地方官员调度频繁，任期太短，又助长了乡镇干部在任期内急于出政绩，甚至借款出政绩的心理。有研究者认为，小农文化中天生的机会主义等意识是产生乡镇负债问题的文化根源。这种重现在、轻长期的心态及爱做表面文章的习惯，皆反映了小农文化的劣根性，从深层次上造成了乡镇债务的产生［14］。

某些乡镇干部在官本位思想影响下，不顾乡镇的实力和现实需要，大量举借外债，盲目上项目、求政绩，大搞面子工程、形象工程，进而获取自己升迁的资本。虽然满足了个人的升迁需要，但却给乡镇留下了沉重的债务压力。我们对皖西某县GT镇的调查发现，该镇有很多工程属于“面子工程”和形象工程，比如街道路灯和自来水厂建设，是当时干部集资建成的，一共欠了200多万元。街道路灯建设不是上级要求，也不是为了达标，而且路灯本身就是次品，没亮几天。结果是花钱多，效益少。

当然，乡镇干部的这种投机心理与投机行为的根子，在于我国基层干部的考核和升迁机制。不科学的官员任用和考核制度，是形成乡镇债务的重要因素之一。有研究者认为，乡镇干部这种投资动机，源于乡镇政府满足上级政府的达标要求与考核标准。在这一行为中，乡镇政府可以从自控项目中索取租金，上级政府也可以从这种机制中榨取制度租金［8］135。有研究者甚至将乡镇负债，最终归因为上级政府即县(市)一级政府为榨取制度租金［15］。从更宽泛的意义上讲，这是我们的官员考核与升迁的制度文化直接导致的恶果。主动或被动的寻租行为，客观上带来了乡镇债务［16］。

乡镇债务文化通过人员的流动以及信息的交流得到传播。其中，较为典型的是不怕欠账、不愿还债、新官不理旧债等。一个乡镇通过借债发展地方经济或满足达标需要，又没有能力还债或者没有主动还债，但却往往不会受到上级有关部门的惩罚。结果使得很多乡镇干部纷纷效仿，乡镇债务文化从一个地方传到另外一个地方。有些乡镇干部存在攀比和从众心理，只要不比上届政府欠债多，或者只要不比同类乡镇欠债多，就心安理得。认为别人都能够欠债，自己也可以，觉得不借债反而吃亏，甚至出现了“谁不负债谁傻瓜”的说法。“虱子多了不怕咬”，债务已经很多了，也不怕再多一点。有研究者认为，部分乡镇干部领导普遍存在“新官不理旧账”思想，对前任留下的债务缺乏偿还意愿，往往采取“认账加赖账”战略，继续借新债、搞建设、出政绩，致使乡镇旧债未还，又添新债［17］。乡镇干部换了一届又一届，乡镇债务多了一层又一层，下一届的领导人对于上届领导人欠下的债务有意回避或无精力处理，导致整个债务难以从根本上减少，反而越发严重。

还有，在某些乡镇中还存在着主要领导干部之间的内耗。党政领导都有能力，但工作思路却常常不一样，结果不是团结合作，而是相互掣肘；一方能力特别突出，又往往导致一言堂。领导班子中的内耗最终导致乡镇在发展地方经济上存在盲目比拼，使得发展机遇与经费在内耗中流失。

五、结语

乡镇债务的形成和不断积累是多种因素共同作用的结果。其中，乡镇经济基础薄弱是基础性的原因，正因为缺乏发展经济所需要的资金才会借债，也是客观原因。乡镇债务形成的直接性原因，是二元对立的社会结构以及管理体制、制度设置的不合理与某些政策的不适用。城乡二元对立的社会结构使得乡镇和农村处于一种资源和资金欠缺的尴尬境地，而不合理的体制、制度设置与不适用的政策使得乡镇债务有了出现的土壤。某些乡镇干部受某些社会心理与落后文化的影响，又加剧了乡镇债务的形成与增长。

乡镇应该把经济发展放在首位，减少城乡发展的差异，消减城乡二元分化趋势，增强乡镇政府本身的偿债能力；完善乡镇机构改革，建立和完善监督检查机制和科学的官员考核制度；转变观念，批判“负债有益”论，遏制不良乡镇债务文化的影响。这样，多管齐下多措并举，才能有效化解乡镇债务问题。

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F302.6

A

1673-1999（2012）11-0055-04

汤夺先（1977-），男，山东邹城人，博士，安徽大学（安徽合肥230601）社会与政治学院副教授，硕士生导师，安徽大学农村社会发展研究中心研究人员，中国社会科学院博士后，从事农村社会学与都市人类学研究。

2012-04-03

安徽省教育厅人文社科重点研究基地重大项目 “乡镇综合改革背景下的乡镇债务化解及其预警”（2007sk053zd）；安徽大学211三期重点建设项目“经济学与安徽经济社会发展”阶段性成果之一；安徽大学青年骨干教师培养经费资助项目。