中国光伏产业政策及效果评价研究

冯春林

一、引 言

发展光伏产业是中国“十二五”的重要方略之一。目前，中国光伏产业已经具备了进一步发展的产业基础，但制约中国光伏产业发展的诸多因素依然存在，光伏产业结构矛盾依然突出。光伏发电投资大，成本高，大型太阳能光伏并网示范项目尚未启动，太阳能光伏应用范围小，市场需求不足，难以满足光伏发电产业发展的需要。促进光伏产业健康发展的一个重要举措，就是完善光伏产业政策。国际上主要发达国家都把光伏产业作为发展新能源产业的重要选择，为了促进光伏产业发展，各国都在积极制定光伏产业政策。从这些国家光伏产业政策经验来看，主要有政府补贴政策（包括投资政策、价格政策以及税收政策）和信贷优惠政策等。国外光伏产业补贴政策有两种类型：一种是对安装光伏系统直接进行补贴，另一种是对光伏发电的上网电价进行设定。

光伏产业补贴政策对光伏产业发展起了重要的作用，但补贴政策的负面作用也是十分明显的。一方面，补贴政策增加了政府的财政负担；另一方面，投资补贴注重设备安装的容量，而忽略了设备的实际运行情况。自2010年起，欧洲各国对太阳能应用企业正在逐渐削减补贴。

国外光伏产业政策的新变化，必然对中国光伏产业的发展产生重要影响。目前，中国光伏产业政策体系尚不健全，产业政策实施效果在不同地区存在差异。鉴于此，本文对中国光伏产业政策进行分析，对已经实施的产业政策进行效果评价，为进一步完善中国光伏产业政策，为促进光伏产业又好又快发展提供借鉴。

二、中国光伏产业政策分析

（一）国家层面光伏产业政策分析

为促进中国光伏产业健康发展，全国人大、国家发改委、财政部、科技部、住建部、国家环保总局、电监会等国家机关和政府职能部门制定了相关法律、政策文件。其中，2006年1月1日《可再生能源法》正式实施，首次明确了政府和社会在可再生能源开发上的责任和义务。2009年12月26日，十一届全国人大常委会第十二次会议表决通过了《可再生能源法修正案》，该法案将自2010年4月1日起施行。修正案对2006年所实施的《可再生能源法》中的六条进行了修改，从法律层面对短期内处于过剩的新能源产业的开发进行了约束。《可再生能源法》是新能源行业发展的基石和法律保障，修正案理顺了各种关系及有关问题的解决思路，是新能源产业发展道路上的新里程碑。

国家发改委印发的《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法（实施细则）》，对电网企业全额收购可再生能源发电，政府制定合理上网电价，对超出常规电价部分如何在全国电网分摊等问题做了原则性的说明。2007年,发改委发布《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》，提出配额交易机制。2007年，发改委能源办发布《关于开展大型并网光伏示范电站建设有关要求的通知》，明确了大型并网光伏电站的上网电价必须通过招标确定。为实施国家新能源战略，2007年8月31日，国家发改委能源办发布了《可再生能源中长期发展规划》，2008年3月3日又发布了《可再生能源发展“十一五”规划》。国家电力监管委员会制定了 《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》。《办法》为了切实执行国家对可再生能源发电实施保障性收购制度，对电网企业全额收购可再生能源电量行为等进行了规范与监管。

2007年，国家发改委、国家环保总局、电监会、能源办发布《节能发电调度办法（试行）》，《办法》旨在调整发电结构，使火力发电煤耗水平大大下降，减少能源消耗和污染物排放，提出节能发电调度将按照节能、环保、经济的原则，以保障电力可靠供应为前提，优先调度风能、太阳能、海洋能、水能、生物质能、核能等清洁能源发电，对火电机组，按照煤耗水平调度发电，煤耗低的多发、满发、煤耗高的少发或不发。

2009年3月，财政部和住建部出台《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》，《暂行办法》用于推动太阳能光伏建筑一体化技术(B.I.P.V.)的使用以及在农村和偏远地区安装屋顶太阳能系统。《暂行办法》明确补助资金使用范围有三种情况而补助资金支持项目应满足的条件有五种情况。

2009年7月，财政部、科技部和国家能源局联合发出《关于实施金太阳示范工程的通知》。《通知》规定，金太阳示范工程要实现全国在3年时间里，光伏系统安装总量达642MW，总金额约达100-120亿元。金太阳示范工程项目设置的申报条件为注册资金不低于1亿元，项目规模不小于300kW，项目资本金不少于30%的项目；项目的关键设备必须通过国家认可的认证机构的认证（太阳电池、逆变器、蓄电池、控制器）；还要满足“电网接入相关技术标准和要求”；同时强调用户侧并网原则上“自发自用”，富余电量和大型电站电量按当地脱硫燃煤机组标杆电价结算，不再享受特殊电价；规定并网系统补贴50%，离网系统补贴70%（将根据技术先进程度和市场发展状况确定补贴上限）；鼓励有条件的地方政府安排一定支持资金；申报补贴的项目，须先向省级政府申报。“金太阳工程”的补贴范围还扩展到了原材料、光伏系统辅助设施等多个层面。

（二）地方层面光伏产业政策分析

1.基于地方战略层面的光伏产业政策分析。北京市为了加快太阳能开发利用，制定了《北京市加快太阳能开发利用促进产业发展指导意见》。《意见》指出，2012年北京市太阳能发电系统达到70MW。到2020年，太阳能发电系统达300MW。河北省政府制定了《关于促进光伏产业发展的指导意见》，提出要培育扩大光伏产品应用规模，提高自主创新能力，积极推进原辅材料、关键设备国产化，全力打造产业链条长、在国内外市场占有重要地位的光伏产业基地。江苏省制定《新能源产业调整和振兴规划纲要》，《纲要》指出光伏产业主要任务是依托骨干龙头企业，实施重大项目，优化产业布局，促进集聚发展。山东省在《关于加快新能源产业发展的指导意见》指出，山东省重点发展太阳能、风能、生物质能、地热能、海洋能等五大新能源产业。浙江杭州制定《杭州市新兴产业发展规划(2010-2015)》，提出新能源发展将重点围绕新能源产业的核心竞争优势，依托骨干项目带动，以太阳能光伏和风电产业为重点，打造光伏产业链和风电产业链。成都市出台《成都市新能源产业发展规划（2009-2012）》，成都将加快太阳能、新能源汽车等新能源产业发展，力争到2012年，将成都打造成为西部第一、国内领先的新能源高技术产业基地。青海省制定了《青海省太阳能产业发展及推广应用规划（2009-2015）》。《规划》指出，到2025年底，青海省太阳能产业实现年销售收入860亿元，就业人数达两万人。安徽蚌埠制订光伏产业发展规划，在国家大力支持发展光伏产业背景之下，要抢抓机遇，发挥优势，形成合力，加快推进，打造高新技术创新平台，加大产业招商引资力度，培育产业集群，培育千亿元产业，把蚌埠建设成为全国知名的光伏产业基地。

2.基于地方策略层面的光伏产业政策分析。北京市积极制定并落实 《北京市振兴发展新能源产业实施方案》，《实施方案》指出，在光伏领域，北京市将大力推动国家科技重大专项成果在太阳能电池工艺设备制造领域的应用；在光热领域，鼓励太阳能采暖、制冷和中高温应用等领域新技术、新产品研究，重点发展中高温太阳能集热器、太阳能光热发电等技术及产品。上海市实施《上海推进新能源高新技术产业化行动方案 （2009-2012）》，先行启动核电、风电、新能源汽车、太阳能等高新技术产业化；山东省出台 《关于促进新能源产业加快发展的若干政策》，重点支持5家企业，积极鼓励研发薄膜太阳能电池成套关键技术和关键设备，重点发展转化率高、抗衰减、成本低的晶硅太阳能电池、非晶硅薄膜太阳能电池和配套太阳能电池组件及光伏发电控制系统，大力发展光伏产业的高端产品，严格限制高耗能晶硅材料项目建设。浙江省人民政府办公厅发布《关于加快光伏等新能源推广应用与产业发展的意见》，实施完成包括“六个一百加一个基地”计划在内的六个光伏推广应用与产业发展计划。杭州市出台《杭州市阳光屋顶示范工程配套补助资金管理暂行办法》，对工程资金来源、配套标准、申报与核拨程序以及监督管理等方面做了明确规定。海南省制定《关于推动海南省太阳能规模化利用实施意见》，明确了推进太阳能规模化利用的工作目标和推进太阳能规模化、产业化发展的工作计划。贵州省实施《贵州省电价调整实施方案》，2008年7月1日起开始执行，并提出可再生能源（即太阳能发电、风能发电等）电价附加每度提高1厘钱，征收范围包括除居民生活、农业生产、化肥生产以外的各类销售电力等。

三、中国光伏产业政策效果评价

（一）光伏产业激励政策促进光伏产业迅速发展

无论中央与还是地方，都十分重视光伏产业发展。各级政府通过积极营造良好的产业发展政策环境，为培育和引导光伏产业的健康发展发挥着重要作用。中国光伏产业政策主要体现为产业激励政策。产业激励政策主要包括补贴政策与税收政策等。其中，补贴政策包括针对边远地区光伏补贴政策。在税收政策方面，2009年国家两次调高了光伏产品出口退税率。《高新技术企业认定管理办法》指出，进口设备可免征进口关税和进口环节增值税，鼓励企业扩大用于环境保护、节能节水等专用设备的投资。部分省份提出允许光伏产品由生产型转向消费型的增值税转型优惠，光伏企业所得税得到较大程度的削减。光伏产业激励政策吸引大量投资项目，使得中国光伏产业规模迅速扩张。

（二）光伏产业政策的落实要依赖“可再生能源产业基地”载体

高新开发区能构建公共平台，汇集创新人才，是培育战略性新兴产业的重要载体。光伏产业政策的实施，同样需要依赖“可再生能源产业基地”这一载体。北京延庆县的 “北京市新能源和可再生能源示范区”凭借资源优势，吸引可再生能源发电企业项目落户：中国科学院电工研究所1MW太阳能塔式实验电站、北京中节能八达岭30MW光伏示范电站、总装机容量100MW和年发电量1.75亿度的康西风电场的一期工程、中国大唐电力50MW风力发电站项目。河北保定新能源及能源设备产业基地，是我国第一个国家级新能源及能源设备特色产业基地。目前已形成太阳能光伏发电、风力发电、新型储能材料、输变电设备、高效节能设备五大支柱产业，形成了较为完善的产业链，带动相关配套产品快速发展。江苏昆山高新区“国家火炬计划昆山可再生能源特色产业基地”总投资1.08亿美元，入驻茂迪、通用硅太阳能电力和华风风电等5家可再生能源制造企业。南京市江宁区的“可再生能源特色产业基地”集聚了南京高齿、中电光伏、国电南自等30多家生产制造企业，涵盖风能发电、地热能利用、太阳能集热等产品，目前，基地可再生能源产业从业人员已达1.8万人。到2010年，该基地将培育超10亿元重点骨干企业10家，超亿元骨干企业20家，5000万元以上重点企业30家，实现年产值350亿元，出口创汇20亿美元以上。

（三）现行光伏产业政策不能满足产业发展需要

1.光伏产业技术研发政策不足。目前，中国光伏产业总体上处于价值链低端。光伏产业的进一步发展，必须突破技术瓶颈，必须加快光伏产业技术研发与产业化。为此，国家先后提出了一些促进光伏产业发展的光伏技术应用和关键技术问题研究的科技攻关计划，并制定了打造无锡尚德、天威英利等光伏知名企业的国家光伏产业化计划等。但是，光伏产业技术研发与产业化政策缺乏连续性、系统化和相互衔接，相关支持政策的实施效果并不理想。

2.光伏产业补贴政策需要调整。中国新能源产业补贴，主要是根据生产量、销售量作为补贴依据。例如：2009年7月，财政部、科技部、住房建设部及国家能源局正式启动“金太阳”工程，采取财政补助方式主要是持不低于500兆瓦的光伏发电示范项目，对光伏发电装机投资的50%给予补助，偏远无电地区的独立光伏发电系统按总投资的70%给予补助。此方案实施效果并不理想，甚至出现了抬高造价、低价高报、东挪西建，甚至光报不建等不良现象。财政补助应当更多地结合产业发展趋势，纳入技术标准等补贴依据，对有利于产业发展、符合发展方向的产品和企业进行补贴，对关键设备，关键技术进行补贴。政府对企业发放补贴，还应当有全程的监管和动态调节机制。实践证明，存在监管漏洞的补贴政策是难以产生预期效果的。对于久拖不建的项目，要取消其领取补贴的资格，而对项目造假骗取补贴的行为，一旦发现，更应当立即采取措施，冻结补贴。只有做到了宁缺毋滥，补贴到点，才能避免资金和资源的浪费。

3.建立光伏产业政策长效机制还存在困难。中国光伏产业政策以财政补贴为主，并且依托投资项目加以落实。但因项目初期的投资补贴未考虑各地太阳资源差异、项目运营主体、项目监督与维护等诸多问题，缺乏长效机制，使光伏政策的实用性大打折扣。电网企业不愿意接受光伏上网发电，已经是一个不争的事实。以光伏发电为代表的新能源对现有电力系统带来很大挑战，仅仅靠补贴不能解决根本问题，需要对电价定价机制和管理体制做出调整，最终还是要依靠电价市场化。国外太阳能光伏发电上网，主要依靠国家立法，而强制上网则是解决光伏发电上网的关键所在，为此,出台“上网电价法”已经势在必行。

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