农业外部性内部化的美国农业保护与支持政策

王洪会，王 彦

（长春理工大学，吉林长春，130022；吉林企业经济研究中心，吉林长春，130022）

农业外部性内部化的美国农业保护与支持政策

王洪会，王 彦

（长春理工大学，吉林长春，130022；吉林企业经济研究中心，吉林长春，130022）

在分析农业外部性内涵的基础上，指出了征税、政府直接干预、产权交易和私人谈判等外部性内部化传统解对农业外部性的不适用性，详细分析了美国利用农业资源和环境补贴使农业外部性内部化的农业保护与支持政策。

农业外部性；农业保护；补贴

基于经济学视角，外部性是一个微观经济主体对另一个微观经济主体的福利所产生的不能通过价格机制传递的影响。一般意义而言，任何生产经营活动都会对周边有联系或无联系的主体产生一定的外部性，作为国民经济基础产业部门的农业，其生产经营活动也具有这种明显的外部性。

一、农业外部性的内涵

农业的外部性是指农业部门的活动，给他人主要是非农业部门带来的不能从货币或市场交易中反应出来的外部影响。按照这种影响的正负，又分为农业正外部性和负外部性。农业的正外部性是指农业部门的活动，给非农业部门带来了额外的收益，主要体现为为经济、社会提供稳定的基础环境，为工业部门提供积累资金、原材料和市场，为人类提供自然景观以及生态环境价值等。农业负外部性主要是指不合理的农业活动给生态系统和自然资源带来了额外的成本，包括不合理的农业耕作和农用化学品等带来的水土流失、水资源污染、种植系统弹性和多样性消失、土壤结构破坏、动植物栖息地减少等。

二、外部性传统解对农业的适用性

外部性的传统经济学解是让外部性内部化，即通过特定的经济（制度）安排将外部性制造方造成的社会收益或社会成本转化为私人收益和私人成本。理论上的解决方法有补贴，征税，政府直接干预，产权交易和私人谈判等，但是具体到农业，传统解就存在适用性问题了。

（一）征税的适用性

用收税的方式解决负外部性是国际社会通行的做法，农业负外部性主要表现为污染，所以根据污染所造成的危害对排污者征收庇古税，用税收弥补私人边际成本和社会边际成本之间的差距，理论上可以纠正农业的负外部性。但是由于农业的弱质性，为了保护农业使其能与其他产业同步发展，在实践中很少有国家会通过对农场征税解决农业负外部性，而且一般只要涉及农业生产的税收都存在着对农业的特殊税收优惠条款，所以征税在解决农业外部性领域并不适用。

（二）政府直接干预的适用性

政府可以通过实行国有化和颁布禁令实现最优的正负外部性，但无论是国有化运作还是禁令，其可行的前提是政府能够找到最优外部性，并能以最小执行成本实现。但政府也存在失灵，所以能让我们坚信政府行为一定能满足这个前提的理由并不充分，其直接替代市场解决外部性的可信度也就值得商榷了。而且，农业污染隐蔽性强，点多面广，隐性污染源大大超过显性污染源，政府监管成本较高。再者，由于农业生产的地域性强，不确定性大，政府难以制订一套能适应全国具有普遍意义的禁令用于指导农业环保实践，立法部门和执法部门技术操作难度也较大。

（三）产权交易和私人谈判的适用性

农场主通过私人谈判购买排污权解决负外部性基本不可能，因为农业生产活动覆盖的地域辽阔，农业污染表现出污染源多、波及范围广的特点，农场主寻找、选择谈判对手的搜寻成本较大，而这种谈判对手的模糊性又会进一步增加谈判成本，所以科斯所给的产权交易路径存在的前提条件交易成本为零不能满足，也就意味着这个办法失灵。

当外部性的传统解决方案或行不通或有待观察时，补贴就成了政府的理性选择。补贴的解决思路是把农业外溢出去的收益通过转移支付以补贴的形式返还给农业，纠正农业的正外部性。很明显，补贴既适应农业弱质性，比较利益低的实际，又能对农业的正外部性进行补偿。但问题的关键是补贴针对的是正外部性，那么在农业负外部性，即农业污染领域它是不是也能发挥作用就成了我们必须回答的问题，对于这个问题美国政府的农业环境保护与支持政策做了很好的诠释。

三、农业外部性内部化的美国农业保护与支持政策

在美国，联邦政府通过实施土地休耕、土壤保持、湿地保护、草场保育、野生生物栖息地保护、环境质量激励等农业环境保护与支持政策补贴项目，以现金补贴援助和技术援助的方式即使农民直接受益，又保护了生态环境，将农业的正负外部性一并内部化解决。

（一）美国农业环境保护与支持政策的类型

美国现行农业环境保护与支持政策主要体现在各部农业法的保护方案中，Wildlife Habitat Incentive Program (WHIP)可分为四大类：第一，退（休）耕项目，包括保护储备项目和湿地储备项目；第二，在耕地管理和保护项目，包括Chesapeake Bay Watershed Initiative(CBWI)Conservation of Private Grazing Land Program环境保护激励项目、养护管理项目、野生动物栖息地激励项目、农业管理援助项目、保护私人牧地项目；第三，农田和放牧土地保护项目，这类项目通过购买开发权阻止对农用土地的开发性利用，包括农场和牧场保护项目、草原储备项目、健康森林储备项目；第四，养护技术援助项目，主要指保护私人牧地项目。

这四类项目由美国农业部农场服务局与自然资源保护局负责执行，前者主要负责提供资金支持，后者负责提供技术援助。

（二）美国农业环境保护与支持政策的内容

1.退（休）耕项目

（1）保护储备项目（The Conservation Reserve Program，CRP）是农场主自愿参加的美国最大的农业环境保护项目。由1985年农场法案授权设立，1986年开始实施。参加项目的农场主将高度侵蚀和环境敏感的农田和牧场退出农业生产，由商品信贷公司每年根据土地的农业地租价值为其发放退（休）耕补贴；如果农场主长期对退耕的土地种草植树，还可以得到50%的成本分担援助。CRP项目期限为10－15年（以10年居多），期满后农场主可以选择复耕也可以选择再次申请参加项目。CRP项目的目的是通过退（休）耕还草还林，减少水土流失和沉积，保护地下水，提高湖泊、河流、池塘和溪涧的自然条件，增加野生动物种群。

（2）湿地储备项目（The Wetlands Reserve Program，WRP）由1990年农场法案授权设立，是农场主自愿参加的支持项目。主要为土地所有者和印第安部落保护、恢复、改善湿地提供技术和资金支持。项目的目的是把已开垦为耕地的湿地、易受洪灾侵害的低洼耕地或牧草地恢复为湿地，最大限度地增强湿地功能和价值，使参与项目的土地为野生动物提供最佳的生存环境。

2.在耕地管理和保护项目

（1）环境质量激励项目（The Environmental Quality Incentives Program，EQIP），由1996年农场法案授权设立，The Environmental Quality Incentives Program(EQIP)is a voluntary program that provides financial and technical assistance to agricultural producers through contracts up to a maximum term of ten years in leng是对农业生产者规划农业用地和非工业私有林地，并采取措施保护土壤、水、植物、动物、空气和相关资源提供财政和技术援助的自愿参加项目，项目最长期限为10年。2002年与2008年农场法中EQIP的支持力度大幅增加，是美国当前最大的在耕地保护项目。2008年农场法案授权2008~2012年度EQIP项目资金共72.5亿美元。目前，2010年项目预算为12亿美元、覆盖约l640万英亩的土地，其中60%的资金用于支持和家禽、牲畜生产有关的资源保护项目，其余的用于在耕地保护项目。

EQIP项目采用成本分担和奖励金两种方式运作，成本分担适用于支持农场的保护设施和种植植被，例如草地水道、过滤带，废物贮存设施，围栏等，分担比例一般为50%，但是处于不利生产条件的生产者分担比例可高达75%；奖励金主要是鼓励生产者采用合乎环保要求的规范化的方式管理土地，如营养管理，病虫害综合防治管理，灌溉用水管理，野生动物栖息地管理等。

EQIP项目的These contracts provide financial assistance to help plan and implement conservation practices that address natural resource concerns and for opportunities to improve soil,water,plant,animal,air and related resources on agricultural land and non-industrial private forestland.EQIP项目的项目目的是为农牧场主提供技术和资金支持，帮助其在保持原有生产的同时，改善环境质量，以满足联邦、州、部落和当地的环保法规要求。目前，农业用水提升计划、养护创新资助、空气质量倡议、科罗拉多河流域盐度控制项目等是EQIP项目支持的主要方案。

（2）养护管理项目（The Conservation Stewardship Program，CStP）是对保护措施操作良好的农场主提供财政和技术支持的自愿参加性保护计划。目的是鼓励生产者全面解决资源问题，参加者必须具备以下资格：整个农场已经解决至少一个资源关注的问题和在5年的合同期限内同意解决至少一个额外的优先资源关注问题①美国农业部对资源问题关注优先次序为：水质，空气质量，土壤质量，环境质量的其他方面。。CStP项目由2008年农场法授权设立，项目支付水平取决于当地土地租金以及整个农场保护活动的成本、农场主的收入损失和预期的环境收益。参加者的保护程度越高，获得的支付比例越高。2008年农场法规定CStP项目覆盖1277万英亩土地，每英亩平均每年支付成本为18美元。The program provides equitable access to allproducers, regardless ofoperation size, crops produced,or geographic location.2010年该项目预算为4.47亿美元，约覆盖1280万英亩土地。

（3）野生动物栖息地激励项目（The Wildlife Habitat Incentive Program，WHIP）是帮助土地所有者发展和改善农业用地，非工业私有林地和印第安部落土地上的野生动物栖息地的援助项目。由2008年农业法案在1985年食品安全法基础上重新修订设立，自然资源保护局负责管理并提供技术援助和高达保护成本75%的资金援助。项目的目的是建立和改善鱼类和野生动物栖息地。2011财年WHIP项目的重点是：Promote the restoration of declining or important native fish and wildlife habitats Promote the restoration of declining or important native fish and wildlife habitats促进正在减少的或重要的原生鱼类和野生动物栖息地恢复；Protect, restore, develop orenhance fish and wildlife habitat to benefit at-risk species保护、恢复、发展或改善鱼类和高风险的野生动物物种栖息地；Reduce the impacts of invasive species on fish and wildlife habitats;and减少入侵物种对鱼类和野生动物栖息地的影响；Protect,restore, develop or enhance declining or important aquatic wildlife species'habitats保护、恢复、发展或改善正在减少的或重要的水生野生动物物种的栖息地和其他野生生物的迁移及运动通道。

（4）农业管理援助（Agricultural Management Assistance，AMA），是政府向主动将水资源管理，水质管理，控制水土流失纳入日常经营的农业生产者提供成本分担的资金援助项目。由于AMA项目的目标是援助、鼓励和帮助生产者采取保护自然资源的措施和投资策略，减少和减轻农业企业的风险，所以，项目援助的地理范围只包括联邦农作物保险项目参与率最低的美国16个州：康涅狄格、特拉华、夏威夷、缅因、马里兰、马萨诸塞、内华达、新罕布什尔、新泽西、纽约、宾夕法尼亚、罗德岛、犹他、佛蒙特、西弗吉尼亚和怀俄明州。

3.农田和放牧土地保护项目

20世纪90年代后，美国农业和农村土地转换为城市用途呈上升趋势。美国国家资源库的数据表明，1992年和2002年之间被作为城市用途开发的土地，平均每年增加210万英亩。虽然与全国1.03多亿亩农田、草地、牧场的规模相比，这个开发数量的年增长率只有不到0.2%，不会威胁到国家的粮食生产能力，然而如果把生物多样性，固碳、观赏空间、野生动物栖息地等环境效益考虑在内，进行干预就自然而然了。农田和放牧土地保护项目正是通过购买农业用地的开发使用权，控制农用地向非农用地转换的项目。

（1）农场和牧场土地保护项目（The Farm and Ranch Land Protection Program，FRPP）是对州政府、印第安部落或地方政府和非政府组织，从土地所有者手里购买保持农业生产用途的农场和牧场的地役权（开发权）提供资金援助的项目，支持比例为购买成本的50%。该项目最初由1996年农场法授权设立，称为农田保护项目（Farmland Protection Progrom，FPP），2002年农场法把FPP项目范围扩大到牧场，称为农场和牧场土地保护项目。该项目的目的是通过对州、印第安部落、地方政府和非政府组织购买农地开发权提供配套资金支持，限制农业用地向非农用地（主要是城市用地）流转。虽然不直接增加环境收益，但是通过购买农地开发权保留了土地的农业用途，间接保证了资源环境收益不减少。2008年农场法增加了该项目保护农地表土的任务，授权未来的5年内该项目可支配7.43亿美元的资金。

（2）草地储备项目（The Grassland Reserve Program，GRP），是2002年农场法授权设立的自愿保护项目，强调支持合理的放牧措施。目的是帮助土地所有者和经营者恢复和保护草地（包括牧场、草场、灌木林），增强动植物的生物多样性，保护草地不被转作城市发展和其他非放牧用途。参加者在平时有采用日常方式放牧和生产饲草、种子的权利，但要自愿限制土地未来的发展和种植用途，在鸟类筑巢季节要适当限制生产活动。

（3）健康森林储备项目（The Healthy Forests Reserve Program，HFRP），在自愿的基础上，通过购买地役权（开发权）或签订成本分担协议帮助土地所有者恢复、改善和保护私人土地上的林地资源。目标是促进受威胁和濒危物种的恢复；增强动植物多样性；加强固碳。

4.养护技术援助项目

该项目向私人土地所有者、部落、地方政府等提供持续的技术援助，以寻求帮助生产者保护、维持、改善自然资源状况和提高土地的环保性能。该项目不提供资金援助，主要是为生产者评价现有的保护措施，制定保护计划。援助的内容包括：更好地管理牧地，保护土壤免受风和水的侵蚀，使用更节能的方式生产粮食和纤维；涵养水源；为野生动物提供栖息地；维持牧草和放牧植物生长；用植物来隔离温室气体和增加土壤有机质；把牧场作为生物能源和工业产品的原材料来源来使用等。2010年该项目预算约7.41亿美元。

美国政府农业资源和环境保护与支持政策，不仅利用补贴资金直接提高了农场收入，同时，通过改善农场、牧场、林场的生态环境，也间接促进了农场的旅游观光、文化休闲等农业服务产业收入和林产品收入的增加，一定程度上弥补了农业的正外溢性。而且，通过将补贴资金和农业生产者的环境保护行为挂钩，降低了水土流失程度，增加了生物多样性，也减少了农业面源和点源污染，农业负外部性福利损失得到有效抑制，较好地实现了农业正负外部性的内部化，值得我国借鉴。

［1］ 张玉环.美国农业资源和环境保护项目分析及其启示［J］.中国农村经济，2010（1）.

［2］ 汪洁，马友华.美国农业面源污染控制生态补偿机制与政策措施［J］.中国环境与发展，2011（4）.

［3］ 程宇光.论农业补贴的农村环境保护功能——以欧美农业补贴制度的比较为视角［J］.河北法学，2010（8）.

［4］ 徐晓雯.美国绿色农业补贴及对我国农业污染治理的启示［J］.理论探讨，2006（4）：69-72.

［5］ NaturalResources Conservation Service： 2008 NRCS Farm Bill Conservation Programs［EB/OL］.http：//www.usda.gov/wps/portal/usda/usdahome?contentid=N RCS_Agency_Splash.xml&contentidonly=true.

［6］ 杨壬飞，吴方卫.农业外部效应内部化及其路径选择［J］.农业技术经济，2003（1）.

F371.20

A

吉林省社会科学基金项目“优化吉林省农业国内支持政策拉动农村内需措施研究”（2009B132）

王洪会（1971-），女，博士，副教授，研究方向为产业经济。