多中心治理：城市社区公共产品供给均衡的新范式

吴小建

（安徽广播电视大学文法部，安徽合肥，230022）

多中心治理：城市社区公共产品供给均衡的新范式

吴小建

（安徽广播电视大学文法部，安徽合肥，230022）

城市社区公共产品的有效供给是构建和谐社区的基本条件，传统由政府提供社区公共产品的单中心治理模式已不能满足社区居民多样化的需求偏好，基于多中心治理理论，提出了通过变革政府职能、创建居民的利益表达机制、形成多中心治理的协调机制和引导社区居民参与社区治理等措施，规避供给不足或供给过度，构建一条城市社区公共产品供给均衡的路径。

城市社区；公共产品供给；多中心治理；支撑条件

伴随着我国城市化进程的加快、城市社会结构和城市基层行政管理体制的变迁，城市社区已成为城市发展的基本单元，社区中各种矛盾和利益相互交织，社区已成为承载着社会变革带来的巨大压力的一个场域，社区的健康发展是建设和谐城市的基础，社区公共产品的有效供给对提高城市品味和创造稳定和舒适的社区居住环境具有重要的作用。城市社区公共产品涵盖了社区公共设施、社区教育、社区服务、社会治安、社区物业、社区环境等等，具有多样性与复杂性的特征，客观要求不同主体参与不同类型的公共产品供给和治理活动。传统自上而下完全以政府为主导的单边公共产品供给体系使各主体的参与策略受政府偏好的约束，导致城市社区公共产品治理效率不足。因此，需要建立以社区居民的需求为导向、自上而下和自下而上相结合的公共产品供给的决策体系，形成有利于多中心治理的城市社区公共产品供给与治理的利益关系结构，“社区居民、企业及其他组织与基层政府、上级政府共同建立起分工协调的多中心治理机制，从而提高城市社区公共产品的治理效率成为城市社区治理中的关键所在”［1］。因此，以多中心治理理论为引领，形成多形式、多样化的城市社区公共产品供给路径，满足社区居民多重的消费偏好，具有重要意义。

一、迈向多中心治理：城市社区公共产品供给的理论逻辑

多中心治理是指在公共事务治理中，有多个权力中心共同行动提供公共产品和公共服务。奥斯特罗姆将“多中心治理”定义为：“把有局限的但独立的规则制定和规则执行权分给无数的管辖单位。所有的公共当局具有有限但独立的官方的地位，没有任何个人和群体作为最终的和全能的权力凌驾于法律之上。”［2］波兰尼在《自由的逻辑》一书中将组织社会任务区分为两种秩序，第一种是一元的秩序，这种秩序的施行依赖权威进行控制，在这种秩序中存在上下级关系；第二种秩序是多中心的秩序，“在这种秩序中，许多行为单位既相互独立，自由地追求自己的利益，但又能相互调适，受特定规则的制约，并在社会的一般规则体系中找到各自的定位以实现相互关系的整合”。［3］现代公共事务的治理是一个“国家、社会、市场”上下互动的管理过程，而非仅仅运用政府的政治权威对社会公共事务实行单一向度的管理，就多中心城市社区公共产品供给机制与单中心城市社区公共产品供给机制来看，单中心就意味着只有政府一个主体提供社区公共产品，多中心则意味着在公共产品的供给中存在着包括政府、各种非营利组织（NGO）、各种市场主体及个人在内的多个供给主体，这些主体在规则、制度的约束下，以多种形式共同行使权力。“多中心治理体制为公共产品提出了不同于官僚行政理论的供给逻辑，主张公共产品的供给是一个多元主体的合作、协同过程，改变了政府作为单一公共服务的供给主体的模式，构建起了政府、市场和社会三维框架下的多中心供给模式”。［4］这也构成了城市社区公共产品供给中多中心治理的逻辑起点。

二、多元化：城市社区公共产品供求均衡的路径

多中心的治理模式消解了传统科层制的纵向权力链条，打破了压力型行政体制得以存在的基础，城市社区治理的主体真正获得了城市社区公共产品供给的主动权，实现公共产品供给决策由“自上而下”向“上下结合”的转变。最大限度地避免社区公共产品供给不足和供给过度的问题。居民在本社区内的公共产品供给中赢得了“话语权”，通过实行多元的供给主体和多样化的供给机制，可以有效保证社区公共产品供给中公共选择机制的形成和完善。

（一）社区公共产品供给主体的多元化

依据城市社区公共产品的层次和特性，构建政府、私人部门、社区合作和第三部门四位一体的城市社区公共产品的供给主体结构。首先是政府供给主体，多中心供给的建立，并不意味着政府在社区公共产品供给领域的退出和责任的让渡，更不意味政府放弃承担社区公共产品供给的法定职责。而是尽可能地从繁杂、具体的公共事物中解脱出来，也就是除了扮演社区公共产品提供者和生产者的角色外，也应是引导者、组织者、监督者、保护者。在公共物品供给的形式方面，可以采用市场化的手段，如招标拍卖、审批、合同承包、代理等供给形式来提高公共产品供给的效率和质量。

其次，是市场上的私人部门供给主体，主要是指私人根据市场化的原则，运用市场机制自愿提供公共产品的情形，这种供给模式是市场供给的典型形式。政府应制定一些鼓励企业或私人出资参与公共产品供给的政策，吸引私人或企业投资参与社区公共产品的供给，提高他们对社区公共产品供给的积极性。

同时，社区合作提供公共产品也是不错的选择，这种模式也可以称为俱乐部供给模式，社区可以是一个组织，对社区内部的部分公共产品，如社区游泳馆、社区图书馆、社区活动中心等准公共产品，可以按照平等的原则向社区内成员收取费用，所收的费用用于社区内公共产品或劳务的供给。这些产品和劳务是社区内的公共产品，社区内的成员既是消费者，又是投资者，这种供给方式起到资金聚集效应，满足社区居民对公共产品的要求，这一制度安排，“不仅可以将融资的收益与风险较好地结合起来，克服了外部性，也降低了交易费用”［5］。

最后，第三部门供给主体，第三部门通过社会捐赠、自愿服务和社会援助等多种供给形式，对多样、快速变化的社区需求做出及时的反应，从而满足有特殊需求的人群，能够提供政府和市场都无法有效提供的社区公共产品。在社区公共产品供给的分担上，政府与其他供给主体的关系是在合理分工基础上的伙伴式的合作关系，共同分担社会公共事务，在多主体合作的基础上实现有效的公共产品供给。

（二）社区公共产品供给机制的多元化

政府的行政机制主要提供社区的纯公共产品，纯公共产品是一种具有非竞争性和非排他性的产品，只有采用行政机制无偿供给，才能使该社区内全体居民无偿消费。政府机制需为社区公共产品的供给提供良好的外部环境，对市场竞争机制和第三部门自治机制对社区公共产品的有效供给应起到监督、引导与调控的作用。

市场的竞争机制是多中心治理秩序下公共产品供给的必然要求，通过引入社区公共产品供给的市场机制，有利于节省开支，降低成本，提高效率，有利于转变政府职能和精简政府机构，“竞争最明显的好处是提高效率，即投入少产出多”。允许公共部门之间、私人部门之间以及公共部门与私人部门之间展开竞争，从而构建起政府、私营部门和第三部门相互合作的社区公共产品供给体系，以改善公共服务供给的绩效和质量，满足社区居民的多样化需求。

最后，第三部门的自治机制可以作为政府与市场的有益补充，个人志愿供给以及大量的企事业单位、社会团体的自愿供给等是社区公共产品的志愿供给的基本形式，多中心治理设计的关键因素是“自发性”，“自发性的属性可以看作是多中心的额外的定义性特质，基于自主治理和自发性的第三部门有利于公民参与意愿的表达和参与途径的实现，由第三部门的自治机制来提供公共服务，也是出于对‘政府失灵’和‘市场失灵’的回应”［4］。自治机制的灵活性和适应性和更好地贴近社区居民的需求偏好，是社区公共产品供给中实现公平与效率相结合的良好契机。多元主体供给多样化的社区公共产品，复合运用多种供给机制势在必行，多种供给机制的架构其实规设了公共产品供给中的三方相互有所分工同时又各相互协调的伙伴关系，力求通过多种机制中的多种供给方式、通过多元主体的积极参与和协同合作，实现公共产品供给的高效率和高质量。

与多元供给主体和多元竞争机制相适应的社区公共产品供给中筹资模式的多元化，政府在一些纯公共产品如：基础设施、义务教育、开设公共市场和一些法律法规规章制度性建设中，利用公共财政资金购买公共产品提供给社区以及社区居民；完全按照市场原则提供社区公共产品的市场供给主体资金主要根据市场化的原则进行筹集；俱乐部产品由俱乐部成员实现资金公担，利益共享。而对于遵循自愿原则的第三部门供给主体，一般被理解为慈善行为，但各级政府可以提供补贴、奖励、直接委托或各种优惠政策等多种方式，引导、支持、鼓励、吸引第三部门对社区公共产品的供给。

三、城市社区公共产品多中心治理的支撑条件

城市社区公共产品供给主体多元化和多重供给机制的引入有利于满足作为消费者的社区居民对公共产品的多样化需求，“大大扩展了社区居民公共产品消费的选择集合，赋予社区居民极大的自由，张扬了居民作为公共产品消费者应有的权利”［6］。但如何在社区公共产品中实现多中心治理，需要一定的支撑条件。

（一）以多中心体制为导向，构建服务型政府

多中心体制意味着供给途径与供给主体的多元化，政府要从过去“大包大揽”的模式中走出，政府的职能由“划桨”向“掌舵”转变。政府要处理好政府之间，政府与市场、与第三部门和社区等供给主体的关系，提供足够完善的公共服务，特别是公平规则的制定及执行。在多中心供给体制之下，容易出现分工不明确、责任混淆等情况，在公共产品供给过程中也是社会多方力量博弈的过程，在博弈的过程中，必然会出现利益纠纷甚至争夺。因此，在公共决策上，政府必须不断完善决策程序，真正体现和维护社区居民的利益，促进公共利益的最大化。一旦出现利益纠纷，政府要担当公正的裁判者的角色，维护基本的社会公正。同时，需要通过建立合理、全面、客观、科学的地方政府官员政绩考核制度和升迁激励机制，杜绝社区公共产品供给中的“政绩现象”，强化政府公共服务职能，构建公共服务型政府。

（二）创建居民利益表达机制，拓宽社区居民对公共产品偏好的显示机制

利益主体多元化以及社区分化会加剧利益需求表达问题。积极推进社区基层民主建设，改革和完善社区公共产品供给的决策机制，建立社区居民需求的表达机制，使多数居民的需求偏好得以表达，是改善城市社区公共产品供给与治理的必然途径。一方面各级人大、政协组织作为我国公民利益表达机构，必须与社区等基层组织紧密衔接，另一方面创建社情民意收集反馈机制（如居民论坛、社区对话、市长热线、网上调查等）和制度化的表达机制（如听证会制度、重大事务公开制度、选举竞争机制），由全体社区居民或社区居民代表对本社区的公共事务进行公共协商、表决，保障社区居民在本社区公共产品供给中的“话语权”，通过制度化的途径，反映与实现广大社区居民的需求偏好。

（三）形成城市社区公共产品供给的多中心治理的协调机制

多中心治理机制需要平等的社会各相关行为主体，在有效沟通、博弈、协调的基础下，精诚合作，形成有效的社会整合，实现社区公共产品供给的优化，不同的治理主体选择不同类型和不同特点的公共产品，以提高治理效率。政府之外的其它市场组织、社区自治组织和社区居民，参与社区公共事务的管理和社区公共产品的供给，各治理主体多元互动，形成网络化治理结构。在这个多中心治理的协调机制中，社区居民对公共产品需求表达明确，决策机制是自下而上的，能充分反映社区居民的需求信息，对于每种类型的公共产品都有比较清晰的供给主体和主要决策人，多中心治理的各参与人可以在一个主要决策者的协调下，以最有利方式参与到不同类型的公共产品治理之中，取得单边治理无法达到的治理效率。［1］

（四）引导社区居民参与社区治理，提升社区自治水平

“参与”与“治理”具有内在逻辑上的统一性。多中心治理倡导社区居民广泛参与，突出参与具有双向政务信息的传输与沟通、社区公共产品和服务的直接投入、公共政策制定与执行的影响这三项功能。城市社区的和谐发展需要社区主体的积极参与，作为社区成员的政府机构、企业、非营利组织以及社区居民，都可以从不同层面参与社区公共产品的供给，彼此互为条件、相互依存。而社区自治是社区参与的高级形态，“是在民主协商、民主决策、民主管理等自治理念的引导下，通过协调、动员社区内的各种组织和人员，平衡多种利益关系而实现的社区公共事务多元化管理”［7］，通过市场而非完全依靠计划或政府的方式优化社区内资源配置，提高社区管理的效益与效率。要改变目前社区公共产品供给中居民参与的意愿强，但参与主体不平衡，参与率低，参与方式被动多、主动少以及参与机制运行严重的行政化现象，需要重新界定政府权力的边界，积极培育、引导和规范社区成员参与社区建设的公民意识和行为，完善社区自治的制度系统，逐步将社区公共产品供给的主导权交还给社区成员，实现社区成员在社区建设中由“顺民”角色向“公民”角色转变。

满足居民的具体需求应该是社区公共产品供给的出发点与落脚点，多中心治理范式为城市社区公共产品供给制度的创新提供了新的路径选择，变革了社区公共产品供给的决策模式、供给主体结构等。要使社区公共产品的供给与需求相匹配，规避供给不足或供给过度，实现社会资源配置的帕累托最优，政府更多应该是游戏规则的制定者、监督者，而生产单位可以是政府自身，也可以是政府以外的其他组织、私人部门或者个人。

［1］ 崔浩.浙江农村公共产品供给与治理研究［M］.北京：光明日报出版社，2007：189-190.

［2］ 奥斯特罗姆.制度激励和可持续发展［M］.上海三联书店，2002：240-250.

［3］ 迈克尔·波兰尼.自由的逻辑［M］.长春：吉林人民出版社，2002：167-169.

［4］ 程宇.多中心治理：一种公共服务的供求均衡范式［M］.北京：中国经济出版社，2006：341.

［5］ 胡祥.城市社区治理的热点问题研究［M］.武汉：中国地质大学出版社，2009：242.

［6］ 于水.我国农村公共产品供给机制创新［J］.南京农业大学学报：社会科学版，2007（2）.

［7］ 王颖.论社区自治建设［J］.北京社会科学，2003（2）.

D035

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安徽省2010年度省级教学研究项目（20101999）

吴小建（1974-），男，硕士研究生，讲师，研究方向为公共政策。