商业银行信息披露法律制度对比研究

胡道明

（安徽医学高等专科学校，安徽合肥，230601）

商业银行信息披露法律制度对比研究

胡道明

（安徽医学高等专科学校，安徽合肥，230601）

巴塞尔委员会颁布了一系列关于商业银行信息披露的文件，指导和推动世界各国规范商业银行信息披露。世界上许多国家和地区遵循巴塞尔资本协议的指导思想，结合实际，分别从商业银行信息披露法律制度的内容、程序和监督处罚机制方面对本国和地区的商业银行信息披露进行规范。对此进行比较研究，对完善我国商业银行信息披露法律制度具有借鉴和指导作用。

商业银行；信息披露；内容；程序；监督处罚

一、巴塞尔委员会关于商业银行信息披露法律制度概述

巴塞尔委员会对商业银行信息披露的重视是从1995年墨西哥金融危机开始的。1995年5月，巴塞尔委员会透明度小组和国际证券委技术委员会联合发布了《关于银行和证券公司衍生产品业务信息框架》报告，提出了有效监管银行和证券公司衍生产品业务所必须的信息框架。1997年9月，巴塞尔委员会发布了《有效银行监管核心原则》，在该文件第4节“持续性银行监管的安排”中明确提出“为了保证市场的有效运行，从而建立一个稳定而高效的金融体系，市场参与者需要获得准确、及时的信息。因此，信息披露是监管的必要补充。为此，银行应向公众发布其业务活动的信息，真实而公正地说明其财务状况。此类信息应及时、充分，使市场参与者了解各家银行的内在风险”。［1］2006年巴塞尔委员会该核心原则进行了修订，新的《有效银行监管核心原则》将1997年版本中所规定的具体解释合并到评估方法中，并以“会计处理和披露”、“防止利用金融服务从事犯罪”等言语简要概括了每条核心原则讨论的主题，并将会计处理和披露提升为核心原则之一。［2］1998年9月，巴塞尔委员会颁布了《增强银行透明度》报告，对公开信息披露和制定监管信息规则具有重要的指导意义，是有关银行信息披露的一个纲领性文件。1999年6月，巴塞尔委员会公布了《新资本充足率框架》征求意见稿，该文件首次提出了银行监管的最低资本规定、监管当局的监督检查和市场约束三支柱概念，将信息披露作为确保银行充足率的一个内在要求。［3］2001年1月，巴塞尔委员会发布了《新巴塞尔资本协议（草案）》第二稿，该文件特别强调了银行信息披露，认为通过信息披露可以加强市场约束，并在适用范围、资本结构、风险暴露与评估以及资本充足率四个领域制定了更为具体的定性和定量信息披露要求。2003年4月，《巴塞尔新资本协议》（第三次征求意见稿）公布，该文件大幅度修改了信用风险的处理方法，将操作风险纳入资本监管范畴，提出了计算信用风险的内部评级法。2004年6月，巴塞尔委员会在采纳大量反馈意见的基础上，终于颁布了《统一资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》，即《巴塞尔新资本协议》。相比征求意见稿，《巴塞尔新资本协议》适当缩小了信息披露的范围，但提高了信息披露的周期要求，如要求国际活跃银行必须披露其季报。《巴塞尔新资本协议》在第三支柱即市场约束一章中，首先概括性地描述了信息披露的基本指导原则、披露的恰当性、与会计披露的关系、披露的重要性和频率、专有信息和保密信息等，然后详细规定了信息披露的适用范围、资本披露要求和风险暴露的披露要求三方面内容。［4］

总之，巴塞尔委员会一直强调银行信息披露的重要意义，并且设计了银行业金融机构信息披露的框架和原则，代表了国际银行业和国际银行监管新的发展方向，对各国规范银行信息披露从而维护银行业健康发展起到了非常积极的推动作用。

二、商业银行信息披露法律制度的对比研究

世界上有许多国家和地区都以法律的形式对商业银行信息披露进行制度性规范。下文从商业银行信息披露的内容、程序和处罚机制这三个方面，就一些国家和地区的商业银行信息披露进行分析和比较。

（一）商业银行信息披露的内容

对于一般企业而言，赢利能力可能是备受关注的重点，但是，由于商业银行的特殊性，安全性比赢利性更为重要。因此，从维护整个银行体系的安全进而维护国民经济和公众利益的角度而言，银行信息的披露首先是对安全性和流动性的要求，其次才是赢利性的要求。从各国法律对商业银行信息披露的内容要求来看，基本上都是银行资本的充足状况、质量状况、赢利能力和风险管理状况等几个方面来构建银行信息披露的内容框架。综合各国规范银行信息披露的法律体例来看，存在着简单概括型、直接列举型、间接规范型和结合相关法律有关要求的概括型等几种类型。

1.简单概括型

这种类型以美国为代表。美国商业银行信息披露法律制度是以《联邦存款保险公司法》、《金融服务现代化法》、《银行法》和《公平信用报告法》等法律制度构成的，这些法律对银行信息披露的实体内容都有不同程度的规定。其中，《联邦存款保险公司法》对存款机构提交的有关财务状况和经营状况的年报在内容上概括为：机构经理人或独立会计师根据本法要求的信息；存款保险公司或适当的联邦银行监管机构所要求的有关信息等。在强调银行应当进行信息披露的同时，为保护客户的个人非公开信息的安全性和机密性，美国在《金融服务现代化法》中对银行披露的内容范围作了限制性规定。1999年的《金融服务现代化法》第502条（a）的告知要求：“除本节有其他规定外，金融机构不能直接或通过任何联营机构向非联营机构的第三方披露客户的任何非公开的个人信息，除非该金融机构向客户提出或已经提出符合503条规定的通知。”［5］《公平信用报告法》为保护个人免受夸张或虚假披露可能带来的损害，也给银行等金融机构设置了关于信息披露内容的限制性规定。另外，美国证券监督委员会针对以往上市公司向证券分析师和机构投资者先行披露重要信息损害中小投资者利益的现象，于2000年10月建立起的公平披露制度在一定程度上抑制了上市银行公开信息过程中的差别对待的不公平现象，实现了银行在证券市场交易中的公平化。［6］此外，《电子资金转账法案》、《加速资金到位法案》、《诚信储蓄法案》等都从信息披露角度规定了银行信息披露义务。［7］“9·11”事件直接促成了“爱国法令”（USA Patriot Act）的出台，它要求美国银行等金融机构建立相关机制进一步加强涉及资助恐怖组织的洗钱活动等方面信息披露和报告。安然、世通等上市公司发生丑闻以后，2002年7月，《萨班斯—奥克斯利法》出台，强化了对资本市场的信息披露。

2.直接列举型

这种类型的典型代表是新西兰银行法。《新西兰储备银行法》要求银行应当至少披露以下信息：董事、主要的管理人员、秘书、审计人员、银行家和律师；银行的组织机构和所有权机构（incorporation and ownership structure）；财务与控制制度和控制措施；资产和负债，包括资产和到期负债；收入和支出；费用，包括支付的利率；资本机构；贷款集中与风险暴露；流动性；债务与承诺，包括或然性的债务；外汇与利率的披露；正在进行诉讼与仲裁程序；并购情况等13项。

3.间接规范型

它是通过规范年报或其他报告内容的方式来间接规范商业银行信息披露的内容。这种方式被许多国家和地区所采用，比较典型的是加拿大、我国香港特别行政区和新加坡。

加拿大《银行法》在规范银行的年报方面，要求银行在每次股东年会前必须披露以下信息：可比较的年度财务报告；银行审计师的审计报告；关于银行财务状况的其他信息及银行规章要求银行年度会议前向股东提供的各种经营结果。该法还要求银行的年度报告必须包括如下内容：该财政年度末的资产负债表、财政年度收入、该年度财务状况的变化情况、股东股权的变化情况等。此外，年度报告还必须附上以下信息：该银行的子银行的名单，每个子银行的信息应包括银行的名称、管理中心和银行的主要办公地址；该银行及其他子银行所拥有子银行的总股份的票面价值；政务会长官要求的其他信息等。

香港特别行政区《银行条例》规定银行提供的信息应当包括两方面内容：第一，关于银行名称和办公地址方面的信息，包括：每个银行、每间接受存款公司、每间有限制牌照银行的名称及其在香港的主要营业地点的地址；有本地代表办事处的每间银行的名称及其在香港的营业地点的地址；如属在香港以外成立为法团的银行、接受存款公司或有限制牌照银行，它们在香港以外的主要营业地点的地址；金融管理专员认为适当的其他与银行、本地代表办事处、接受存款公司或有限制牌照银行有关的详情。第二，银行资产与经营活动方面的信息，包括：该年度经审计的账目；依据《公司条例》做出的审计师报告书；按照该条例在大会已提交或将提交公司审阅的董事会报告书；经审计的年度资产负债表（包括该表上的附注）及该年度的损益表。1994年9月颁布的《财务信息披露最佳执行指引》要求所有持牌银行和资产总额在10亿港元以上或客户存款总额在3亿港元以上的有限牌照银行和接受存款公司披露其实际盈利、资产负债结构及资产质量和内部准备调拨等项目。1997年至2000年，香港金融管理局又结合实际，对《财务信息披露最佳执行指引》进行不断修订，规定应当披露的内容。

在新加坡，金融管理局（以下简称MAS）提供了一份关于银行信息披露最低要求的指引，称为“MAS608”，对商业银行信息披露的内容做了规定。“MAS608”主要包括资产负债表（包括附注项）、损益表（包括附注项）、现金流量表、表外项目、会计政策、分部报告、资本充足率以及财务回顾等八个方面。新加坡《银行法》关于信息披露规定主要是第25条，该条规定了应披露的信息包括三方面：第一，最近审计的年度资产平衡、利润和损失账目，同时得附上审计报告。如果银行成立于境外，这些报告的完成方式和要求可以依据银行成立地或银行最初所在地的法律完成。第二，一份当时银行所有在职董事成员的准确而完整的名单。第三，银行当时所有子公司的名单。另外，如果监管机构认为必要，法律允许监管机构要求银行提供进一步或附加信息。有必要说明的是，与巴塞尔协议相比，MAS的指引既不严格也不具体，它只是对某些应披露的内容特别关注，比如分部报告和表外业务。但是新加坡银行信息披露水平不比英美等国的银行披露水平差，银行信息披露的程度大多超过了“MAS608”要求。换言之，新加坡银行有着较高的自愿披露水平，这与其在国际金融市场中的竞争是分不开的。［8］

4.结合相关法律有关要求的概括型

这种方式主要是把银行的信息披露与《公司法》、《会计法》等相关法律的有关要求结合起来，以法国《银行法》为代表。法国《银行法》规定，信贷机构应当按照“会计委员会”要求的条件来制定其会计账目，并公开其账目。

另外，英国《银行法》也对商业银行信息披露的内容提出了简单的概括要求。英国1987年《银行法》规定：银行应当在每一财政年度结束以后，尽快向财政大臣提供并公开其认为适当的有关银行依据本法在该年度活动的情况报告，财政大臣应当将该报告置于议会。

（二）商业银行信息披露的程序

“法律程序是指人们进行法律行为所必须遵循或履行的法定的时间与空间上的步骤和形式，是实现实体权利和义务的合法方式和必要条件”。［9］商业银行信息披露的法定程序是保证信息披露的实质内容为市场参与者及时、充分、完整获得，进而有效发挥市场约束作用的内在要求。当然，由于各国在银行信息披露的认识以及监管理念的差异，在具体的程序要求上总会存在着不同。

1.信息披露的时间和频率

《巴塞尔新资本协议》规定，除有关银行风险管理目标及政策、报告系统及各项口径的一般性概述的定性披露需每年披露一次外，核心信息应该每半年披露一次，大的国际活跃银行和其他大银行（及其主要分支机构）必须按季度披露一级资本充足率、总的资本充足率及其组成成分。对市场风险，在每次重大事件发生后都要进行披露。［10］美国第12号联邦管理条例（12CFR）要求商业银行应于每年3月31日之前将披露内容编制成年度披露报告，以便于投资者、存款人和相关利益人及时获取。新加坡《银行法》规定，商业银行应当在每月最末1天后的10日内，按照法定的格式要求向监管当局提供银行在新加坡经营地的贷款和逾付的分析报表；应当在每一财政年度结束后的6个月内按照法定要求向监管当局提供银行在新加坡经营的收入和支出的报表。

香港特别行政区《银行条例》非常重视银行及监管当局向公众披露的时间。该条例第20条规定：根据第（3）款授权金融管理专员要求呈交的任何资料如在呈交后有所改变，呈交该资料的银行、本地代表办事处、接受存款公司或有限制牌照银行须在该项改变发生后不迟于21天，以书面形式通知金融管理专员该项改变。在监管当局向公众的披露上，该条例规定，金融管理专员须将银行（包括10（1）（b）条提及的银行）、接受存款公司或有限制牌照银行的有关情况，在合理切实可行的范围内尽快在宪报刊登该记载项的公告。

2.信息披露的地点和方式

《巴塞尔新资本协议》将信息披露的媒体与地点交由银行管理层自行决定，但是巴塞尔委员会认为商业银行最好尽可能在一个地点提供所有的相关信息，尽管银行可以通过其他方式（如公众容易登录的互联网网页，或银行监管当局公开发布的监管报告）进行自愿性披露。在商业银行信息披露法律制度较为发达的国家和地区，均要求商业银行明确信息披露的地点和方式，以方便信息需求者及时查阅。新加坡《银行法》规定，每家银行应在MAS规定的报纸上用四种语言公开披露法定信息，同时还应在每一处办公室或分支机构的显著位置展示法律要求披露的信息，以方便和银行发生交易的客户或投资者了解。

香港特别行政区《银行条例》规定：有关银行信息的记录册须存放于金融管理专员的办事处或金融管理专员在宪报公布的其他地点；此外，每间在香港成立为法团的认可机构均须在每个财政年度终结后的4个月内，或金融管理专员书面批准的较长期限内，在该机构于香港的主要营业地点的显眼处及每间本地分行的显眼处展示：（a）一份该机构在该年度的经审计的账目；（b）一份依据《公司条例》作出的审计师报告书；（c）一份按照该条例在大会上已提交或将提交公司阅览的董事报告书。

（三）商业银行信息披露的监督与处罚机制

任何制度离开了监督处罚就会形同虚设，商业银行信息披露法律制度也不例外。为此，建立了商业银行信息披露制度的国家和地区都十分重视监督处罚机制的构建。

1.商业银行信息披露的监督机制

商业银行信息披露的监督机制在不同的国家和地区是不同的。归纳起来有三种形式：第一种是授权专业化的审计人员来进行监督。如加拿大《银行法》在构建审计人员的审核和监督方面有比较详细的规定，它具体设计了审计人员审核的时间、审计声明的内容和形式要求。第二种是法律授权监管当局的工作人员实施监督。如香港特别行政区《银行条例》规定：为确保金融监管专员对披露材料和信息的掌握，他可以要求任何银行，本地代表办事处、接受存款公司或有限制牌照银行向他呈交合理规定的材料来备存记录册，但该资料只限于与该银行、本地代表办事处、接受存款公司或有限制牌照银行有关的，这些资料必须在金融管理专员规定的期限内，以他规定的方式提交。第三种是监管机构和负有特殊监管责任的机构结合起来实施监督。如美国《联邦存款保险公司法》规定了联邦银行监管机构和联邦存款保险公司结合起来共同实施监督，该法规定每一家被保险的存款机构都应当将年报等资料提交给存款保险公司、联邦银行监管机构和州银行监管机构。另外，美国《国民银行法》还建立了“货币审计师”制度，该制度赋予货币审计师广泛的审计监督权。

2.商业银行信息披露的处罚机制

“正义之神，一手执衡器以权正义，一手执宝剑以实现正义，宝剑而无衡器，不过暴力。衡器而无宝剑，只是有名无实的正义。二者相辅相成，运用宝剑的威力与运用衡器的技巧能够协调，而后法律才能完全见诸实行”。［11］对于商业银行信息披露中的违规行为，有的法律侧重对从事违法行为的银行机构进行处罚，有的法律侧重对从事违法行为的具体责任人予以处罚，也有的法律既对银行机构实施处罚，又对责任人进行处罚。

新加坡《银行法》侧重对从事违法行为的银行机构进行处罚，该法明确规定：任何银行不遵守本法的要求提供有关披露材料，则视为犯罪行为，并应被判处不超过5000美元的罚金，如果继续不履行其披露义务，则可以按每推迟一天1000美元的罚金进行处罚。美国《萨班斯—奥克斯利法》规定CEO、CFO对公司定期报告有审查的义务，应确认报告没有虚假陈述、重大事实遗漏、误导等，如有银行故意虚假披露的，其CEO、CFO最多可以被监禁20年并判处500万美元的罚款。［12］香港特别行政区《银行条例》则着重对直接责任人的刑事处罚，该条例第20条第（7）和第（8）项对从事违法行为的直接责任人进行了具体的处罚规定。如，任何银行、接受存款公司、有限制牌照银行或本地代表办事处根据第（3）款或第（4）款而呈交的任何资料在要项上是虚假的，则该银行、接受存款公司或有限制牌照银行每名董事和每名经理，或本地代表办事处的任何主管或看来是主管该本地代表办事处的人（视属何种情况而定）均属犯罪；（a）经循公诉程序定罪，可处第8级罚款和监禁2年，或（b）经循简易程序订罪，可处第5级罚款和监禁6个月。新西兰属于第3种方式，即既追究银行的法律责任，也追究责任人的法律责任。该国《储备银行法》规定：如果信息披露公告中包含了错误或虚假的内容，则银行和每一个公告发布时在任的董事都构成了违法行为。银行从事这种违法行为应受到不超过100万美元的罚款制裁，如果是个人违法应被判处不超过3年的刑法制裁，或不超过2.5万美元的罚款。［13］

综观各国银行信息披露法律制度，可以看出，由于行业状况和金融法制发展的历史不同，各国银行信息披露法律制度关于信息公开披露制度的内容和要求存在较大差别，要点也不一致。从有关信息公开披露的立法条例上看，无论何种立法体例都在不同程度上与银行会计准则有联系。事实上，任何银行有关信息，尤其是资产与经营财务状况方面的信息披露都必须依赖于会计准则的合理性。而披露程序上的差异，反映了各国对银行信息公开披露的认识及监管理念上的不同。

［1］ 张强，付强.我国商业银行的信息披露制度建设［J］.金融论坛，2002（5）.

［2］ 邱艾松.商业银行信息披露的层次与边界［M］.北京：中国金融出版社，2010：111.

［3］ Basel Committee on Banking Supervision［M］.A New Capital Adequacy Framework，Consultative Paper Basel，1999：6.

［4］ 邱艾松.商业银行信息披露的层次与边界［M］.北京：中国金融出版社，2010：113.

［5］ 黄毅，杜要忠.美国金融服务现代化法［M］.北京：中国金融出版社，2000：127.

［6］ 牧云.谈美国SEC最新出台的《公平披露规则》及启示［J］.金融法苑，2001（11）.

［7］ 肯尼斯·斯彭.美国银行监管制度［M］.上海：复旦大学出版社，2008：138-142.

［8］ 胡奕明.任重道远的我国商业银行信息披露的规范化问题［J］.金融与保险，2002（3）.

［9］ 张文显.法理学［M］.北京：高等教育出版社，1999：336.

［10］ 邱艾松.商业银行信息披露的层次与边界［M］.北京：中国金融出版社，2010：118.

［11］ 王泽鉴.民法总则［M］.增订版.北京：中国政法大学出版社，2001：2.

［12］ 邱艾松.商业银行信息披露的层次与边界［M］.北京：中国金融出版社，2010：125.

［13］ 李金泽.银行信息公开披露制度的比较研究［J］.法商研究，2002（2）.

D922.281

A

安徽省教育厅人文社科研究项目一般课题“商业银行信息披露法律制度研究”（2010sk587）

胡道明（1973-），男，硕士，讲师，研究方向为经济法。