论新型农村养老保险制度中政府财政支持的必要性

卢成会

（安徽工业大学文法学院，安徽马鞍山243032）

论新型农村养老保险制度中政府财政支持的必要性

卢成会

（安徽工业大学文法学院，安徽马鞍山243032）

在整个社会保障体系改革中，新型农村社会养老保险制度的建立是其中重要的组成部分，它关系到农村社会保障改革的进一步深化和整个社会保障制度的可持续发展，也关系到整个国家农村社会保障制度与城市社会保障制度的协调发展和社会的长治久安。自新中国成立以来，由于特定的历史原因，农村社会保障制度的建设一直处于一个非常低的阶段。新型农村养老保险制度的建立，对我国农村社会保障制度的建设及完善有着重要的影响，也关系到我国整个社会保障体系的发展和完善，而我国政府适当的财政支持是这一制度建立和完善的物质基础。

社会保障；政府财政支持；新型农村养老保障

一、新型农村养老保险制度建立和发展的需要，即制度本身的需要

从新中国成立以来，我国政府一直采取的是重城市轻农村的发展战略，使得城市和农村在社会政策和经济发展方面存在着巨大的差距。社会保障制度作为社会政策的一部分，也出现了城市与农村的二元化格局状态。这样不仅不能满足我国农村居民对社会保障的基本需求，农村社会保障的低水平运行也不利于社会政策实施的公平性。2009年国务院决定在10%的地区开展新型农村养老保险试点，计划到2020年在全国普遍实行新型农村养老保险制度。这是对现有社会保障体制困境的一种突破，也在很大程度上缩小了城乡社会保障制度的差距，更好的体现出社会保障制度的公平和公正性。但作为一种新实施的社会保障制度，更需要国家财政的支持，与以往农村社会保障制度的发展需要制度支持相比，如今新型农村社会保障制度的发展及其巩固更需要国家资金的支持。

新型农村养老保险制度作为一项新的社会政策，它的实施关乎着全国农民的切身利益，也关乎着国家和社会的稳定及发展。而这一制度在建立之初，就要承担起非常庞大的养老保险金的支出功能，来维护其参保人的利益。而新型社会保障制度又刚刚建立，在养老保险基金的收入方面存在着许多困扰，如果不能妥善的处理好这一问题，就可能导致其制度的流产。所以从新型农村社会保障制度的稳定和发展方面需要国家财政的大力支持。然而从近几年的新型农村养老保险制度的实践上看，新型农村养老保险制度发展比较缓慢，其根本原因是新型农村养老保险制度在发展中遇到的基金困境。以往研究也表明，新型社会保障的开展，如果有政府财政的支持，农民的参保意愿也就比较强烈。而新型农村养老作为刚刚建立起来的社会保障制度更需要民众的参与和支持，如果得不到民众的支持和参与其制度也丧失了发展的动力和基础。所以新型农村养老保险的政府财政支持得不到解决，不仅影响新型农村养老保险制度所期望产生的制度效应，而且影响新型农村养老保险制度的可持续发展。

二、缓解农村人口老龄化加剧和土地养老的局限性的需要，即现实需要

有学者预计我国农村老年人口2012年将达到1．2亿，所以中国农村的老年人口的基数是非常大的，其老龄化的速度也是比较快的。近年来，由于我国工业化、城市化的发展及我国高等教育规模的不断扩大，使得大量农村年轻劳动力向城市转移，进而使农村人口老龄化速度进一步加快。预计到2020年以后，农村老龄人口占总人口的比例每年都会高于城市3至6个百分点。［2］（P68）值得注意的是，我国进入了老龄化社会，但经济还处于相对落后阶段。与我们国家形成鲜明对比的是，西方国家进入老龄社会时，经济较为发达，年均收入都在5000美元以上，而我国农村人均收入2009年刚刚超过5000元人民币。［2］（P68）我国农村人口老龄化的特点决定了我们国家将面临较为严重的养老负担，而传统的家庭养老很难承担起这种养老责任，这就需要政府介入，来分担养老压力，构建完善的养老社会保障体系。

土地作为农民最重要的生产要素和生活收入来源，被看做是农民最重要的依靠。但近几年来随着工业化和城市化的发展，许多土地被城市工业占用，同时有许多地方政府把变卖土地作为其重要的财政来源，非法征集农民的土地。在这种情况下农民开始分化，一部分农民开始丧失土地，成为失地农民；另一部分农民虽然没有完全失去土地，但其土地数量也在逐年减少。同时随着我国经济发展，产业调整，通货膨胀等因素的发生，农业种植获得的收入不能很好的预防社会风险和自然风险，这就需要政府的介入，来预防养老风险。因此，新型农村养老保险制度的建立和完善对于农村养老具有重要的意义。

三、缩小农村和城市的贫富差距，维护社会安全稳定的需要，即社会需要

中国城乡发展失衡、差距日趋扩大，是当前我国经济生活中存在的突出矛盾之一。按照国家统计局提供的数字，2006年，中国的城乡差距达到3．28倍。根据国家统计局的看法，如果再进一步地具体化，情况要严重的多；如果扣除农民用于生产的费用，再把城市居民享有的福利也考虑进来，那么城乡差距将进一步拉大5到6倍，世界绝大多数国家的城乡差距在1．7倍之内。中国的城乡差距位居世界第一位。［3］（P4）社会保障体系建设，是对国民收入的再分配。社会保障制度设计的好，则有利于城乡居民收入差距的缩小。反之，则会拉大城乡居民收入差距。与西方发达国家相比，我国社会保障制度缩小收入差距的功能还没充分发挥；相反，由于国家经济发展中心和社会政策发展中心都放在城市，忽视了农村经济和社会政策的发展和完善，这种重城市轻农村的设计方式更是拉大了城乡收入差距，造成了新的城乡间社会不公平。而作为农村社会保障主体部分的新型农村养老保险制度的发展和完善，在缩小城乡福利水平和社会保障水平差距方面可以起到举足轻重的作用。

从社会的角度看，任何一种社会制度都需要动力机制和稳定机制，市场机制即是现代各国经济发展的首选动力机制，而社会保障则充当着首选的稳定机制。［4］（P249）稳定的社会秩序和良好的社会环境是社会经济发展和人民生活幸福的重要保证，然而，在我国农村，各种养老问题却是客观存在的。农村养老问题如果得不到有效解决，任其发展，必定演化为公共危机。如历史上爆发的农民起义和农民战争，都与生存问题得不到很好的解决，进而使得群众与政府的矛盾激化有着直接的关系。所以建立完善的新型农村养老保险制度对于社会的稳定和发展具有重要意义。

在养老保险的缴纳方面，不管是发达国家还是欠发达国家一般都需要参保者本人缴纳一部分费用，区别在于两者在缴纳比例的规定上有所不同。我国新型农村养老保险制度在费用缴纳方面采取的是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的方式，但养老保险的额度非常低。相对我国农村养老保险制度来说，政府在城市养老保险制度上承担的财政责任更大一些。这对农村养老保险制度的建设和发展存在非常大的不公平性。而在我国现行的农村社会养老保险制度中，农民要想获得较高的社会保障水平就必须多缴纳社会保障费，但农民的可支配收入有限，这就在很大程度上限制了农民对新型农村养老保险制度的需求，无形之中给农村的弱势群体或贫困者设立了制度进入门槛。导致他们被排除在新型农村养老保险制度之外，从而阻碍了新型农村养老保险制度覆盖范围的扩大。农民缴费能力有限，再加上新型农村养老保险制度财政支持不够，造成了目前新型农村养老保险制度发展步履维艰。新型农村社会养老保险制度具有非营利性、普遍性和强制性的特点，这又决定了政府必须在新型农村养老保险制度建设方面承担不可推卸的责任。总的说来，应表现在制定完善的农村养老保险政策，并提供适当的财政支持。这不仅有利于新型农村社会保障制度的发展，而且也可以极大地缩小城市与农村的福利差距，进而减小城乡之间的总体差距，维护社会稳定和发展。

四、有利于社会政策实施的公平和公正，即制度设计公平、公正的需要

社会政策的实施必须要保证公平、公正。正如罗尔斯所说：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效和有条理，只要它们不正义，就必须加以废除和改造。”［5］（P3）中国现阶段农村之所以会出现大量的弱势群体，其原因是多样的，涉及到社会的各个方面。其中有一个十分突出却容易被人忽视的原因，就是福利政策缺乏公正性。首先，无论城市居民还是农村居民，都应当得到相同的社会政策庇护；其次，在对社会发展的贡献上，很难去衡量是城市公民对社会发展的贡献大，还是农村公民对社会发展的贡献大。例如：一个修高速公路或高速铁路的农民工和一个国有企业烧锅炉的普通工人，就其对社会的贡献来说是很难进行衡量的，有可能农民工所做的贡献要比普通国有企业工人所作出的贡献还要大。正如吴忠民教授所说：“社会公正应当是维护每一个社会成员或社会群体的合理利益为基本出发点，而并不意味着一定要刻意地站在哪一个特定社会群体的立场上来制定带有整体性的社会经济政策和基本制度。这是因为，一旦站在特定社会群体的立场来制定带有整体性的社会经济政策或设计基本的制度，那么便会不可避免地使基本政策或基本制度带有倾向性，从而损害其他社会群体的合理利益。”［3］（P29）社会保障制度从设计之初就体现出了人为的倾向性，缺乏社会制度的公平性和公正性。新型农村社会保障的实施和提出正是对以往社会保障设计中存在问题的一种修正，使社会保障制度在整体上更具有公平、公正性。

从西方发达国家农村社会养老保险制度发展的历史经验看，政府对其制度的支持力度在很大程度上决定着本国养老保险制度发展的进程。不管是发达国家还是发展中国家，只要没有政府强有力的财政支持，那么新型农村养老保险制度的建设和发展都只能是无源之水，无本之木。正如学者米红所说，“农村养老保障尤其是养老保险在实行10余年后，仍然看不到基本解决的前景。形成这种局面的原因虽然与农村经济发展水平相对缓慢、通货膨胀、农民收入增长缓慢以及养老保障意识不强等因素有关，但主要原因还是政府责任的缺失。其中政府经济责任的缺失挫伤了农民投保的积极性，导致农村养老保障发展滞后。”［6］所以新型农村养老保险制度能否稳定健康运营，实现其制度设计的价值，在很大程度上取决于政府财政的支持力度。

［1］李迎生．中国社会保障制度改革的目标定位新探［J］．社会，2006，（2）．

［2］王利军．中国养老金缺口财政支付能力研究［M］．北京：经济科学出版社，2008．

［3］吴忠民．走向公正的中国社会［M］．济南：山东省人民出版社，2008．

［4］郑功成．社会保障学［M］．上海：商务印书馆，2003．

［5］〔美〕约翰·罗尔斯．正义论［M］．北京：中国社会科学出版社，2006．

［6］米红．农村社会养老保障理论、方法和制度设计［M］．杭州：浙江大学出版社，2007．

安徽工业大学青年教师科研基金项目；安徽省教育厅人文社科一般项目（编号：SK2012B086）。

政府财政支持是新型农村养老保险制度建设和发展的前提，也是政府引导农民以保险的形式分散和转移风险的义务和责任。李迎生教授认为，政府担负着构建与经济发展水平相适应的农村社会保障制度的基本框架，建立健全农村社会保障的管理体制，兑现国家对农村社会保障的财政责任并推动多渠道筹集农村社会保障资金，确保建立健全农村社会保障的管理体制，确保农村社会保障基金的保值增值，建立健全农村社会保障事业的监管机制，推动农村社会保障制度立法建设，以及创造适宜农村社会保障制度建设的外部环境等重要职责。［1］新型农村养老保险制度的建立和完善，关系到我国整个社会保障制度改革的成败，也关系到整个社会的长治久安。而这些都取决于政府对新型农村养老保险制度的长期的、稳定的和适当的财政支持。政府财政支持的意义主要有以下几个方面：

卢成会（1983－），男，硕士，安徽工业大学文法学院劳动与社会保障系助教，主要从事社会保险理论及实务研究。