困境与出路：安全生产行政执法与刑事司法的衔接

沈 鹏，李光菊

（1.安徽师范大学政法学院，安徽芜湖，241003；2.安徽芜湖县人民检察院，安徽芜湖，241100）

近日来，四川宜宾矿难、鞍钢集团爆炸事故和河北“2· 28”重大爆炸事故等安全生产事故接连发生，造成人身伤亡，经济损失严重等后果，影响恶劣。究其原因，主要有以下几点：第一，事故单位安全生产责任制未能落实，安全生产管理混乱；第二，相关职能部门对非法违法生产行为监管不力；第三，安全生产行政执法部门在发现危害安全生产犯罪后不及时移送司法机关处理，往往“以罚代刑”，纵容事故责任人逃脱刑事责任追究。其中，前两点是安全生产事故频发的主要原因，也是安全生产领域所一再强调的须认真落实和强化的制度措施。故，强化责任落实，严格安全监管，对于改善安全生产环境，促进安全生产形势进一步好转还是大有可望的。但是，在当今的行政执法过程中一些行政执法主体受地方保护主义或部门保护主义影响，存在着有法不依，执法不严的弊病，甚至为了某种利益，把应向公安、司法机关移送的涉嫌犯罪案件不移送或者“以罚代刑”。这种现象的发生是安全生产刑法之立法缺失、安全生产行政执法与刑事司法未能有效衔接的结果。眼下，正逢安全生产“十二五“规划开局之际，构建安全生产行政执法与刑事司法衔接机制（以下简称“两法衔接机制”），以刑事司法制约监督行政执法，对于落实国家安全生产方针政策，促进行政执法合法化，完善法律监督，促进司法能动性等均具有重要意义。

一、“两法衔接机制”的界定

（一）“两法衔接机制”的含义

本文“两法衔接机制”是指安全生产监督管理机构及其安全生产行政执法人员在行政执法过程中，将涉嫌构成危害安全生产犯罪的行为从行政执法过程中分离出来，使其进入到刑事司法程序之中，通过刑事侦查，起诉，并最终得以审判的一种制度。这一制度旨在强调行政执法程序向刑事诉讼程序的过渡和衔接［1］。

（二）《安全生产法》中涉及刑事犯罪的规定

《中华人民共和国安全生产法》（以下简称安全生产法）公布施行以来，对建立安全生产法律体系，完善安全生产监督管理体制，促进生产经营单位提高安全生产保障能力，防止和减少安全生产事故，保障人民群众生命和财产安全发挥了巨大作用。但是，随着安全生产工作的日益深化，该法在施行中遇到了一些新情况、新问题，亟需加以解决，其中较为突出的问题是如何完善安全生产法律责任，特别是其中所涉及到的犯罪与刑罚问题。当前，行政执法机关“以罚代刑”，不移送涉嫌犯罪案件的现象极为严重，这种现象的存在，不仅严重妨害了“两法衔接机制”的健康发展，而且影响了刑事司法程序的顺利进行，既不利于有效打击刑事犯罪，也与我国的法治建设背道而驰。鉴于此，我们将《安全生产法》中有关刑事犯罪的规定做一简要列举，并对应《刑法》中有关安全生产之罪名。以期在“两法衔接机制”中发挥应有作用。

1.《安全生产法》第79条：“承担安全评价、认证、检测工作的机构，出具虚假证明，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”这里所涉及的犯罪，对有关的中介机构来说，主要是指构成《刑法》第229条规定的提供虚假证明文件罪。

2.《安全生产法》第80、81、83条之规定，对应的是《刑法》第135条所规定的重大劳动安全事故罪。

3.《安全生产法》第90条：“生产经营单位的从业人员不服从管理，违反安全生产规章制度或者操作规程，造成重大事故，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”这里所涉及的犯罪，主要是指构成《刑法》第134条规定的重大责任事故罪。

4.《安全生产法》第84、85条之规定，对应的是《刑法》第136条所规定危险物品肇事罪。

5.《安全生产法》第88条所涉及的犯罪，主要是触犯了《刑法》第136条规定的关于危险物品肇事罪和《刑法》第139条规定的消防责任事故罪。

综上，我们可以很清晰地发现《安全生产法》与《刑法》联系紧密，在“两法衔接机制”中，全面认识《安全生产法》所涉及的罪与罚，有利于行政执法机关在发现涉嫌犯罪案件时能够及时移送刑事司法机关处理，使相关责任人得到应有的惩罚。从而构建良好的安全生产环境，保障安全生产法治建设的顺利进行。徒法不足以自行，要使“两法衔接机制”发挥功效，我们还必须认清在该机制中所存在的一些问题，并找到相应的解决路径。

二、“两法衔接机制”中存在的主要困境

（一）立法上存在的不足

1.安全生产行政立法中行政法律责任缺乏情节轻重的因素。安全生产行政执法中的违法情节至关重要，情节轻重，是罪与非罪的界限。然而，在安全生产行政立法中我们却看到好多涉及违法行为与犯罪行为并存的条款并未对情节之轻重进行明确。如《安全生产法》第九十一条：“生产经营单位主要负责人在本单位发生重大生产安全事故时，不立即组织抢救或者在事故调查处理期间擅离职守或者逃匿的，给予降职、撤职的处分，对逃匿的处十五日以下拘留；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”该条在规定了行政处分、行政处罚后直接规定刑事责任的承担问题，可以看出，该条在罪与非罪的界限上划分不明，此将直接影响执法人员对案件性质的认识，继而对案件是否移送司法机关处理不得而知。

2.检察监督功能无法有力发挥。我国《宪法》明确规定检察机关为法律监督机关，但该规定过于原则，实际操作性差，加之“两法衔接”的法律依据效力位阶较低，刚性不强，制约了检察监督在“两法衔接”工作中有效开展。之前最高检制定的或最高检与其他相关部门联合制定的有关移送涉嫌犯罪案件的规定均未涉及到检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督制约问题。继而，在司法实践中遇到一些具体问题时，因缺乏可操作性，监督权不能得到很好地实施。

3.证据能力问题。证据审查是诉讼的核心，如果不解决衔接过程中证据法律地位及证明规则问题，显然不利于行政执法案件进入刑事司法程序［2］。在国务院制定的《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中，对于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的条件，程序及违规责任给予了明确，但是对于案件进入刑事司法程序后，之前由行政执法人员所收集的证据在刑事程序中是否具有证据能力的问题，若有，则证据的地位如何，以及如何转化的问题，该《规定》都未能详细规定。

4.“两法衔接机制”的有关规定或过于笼统或位阶较低。目前，我国关于“两法衔接机制”方面的规定有：（1）法律，如《行政处罚法》、《刑事诉讼法》的有关规定，两法分别涉及到行政犯罪移送问题和对行政犯罪案件立案的检查监督问题，但是规定过于笼统，在衔接机制上不具有可操作性。（2）行政法规及其他规范性文件，如国务院制定的《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和最高人民检察院会同监察部、国家安全生产监督管理总局制定的《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》等，因这些规定在《立法法》上的效力位阶较低，实践中可操作性也不强。

（二）实施中存在的问题

1.行政机关在移送涉嫌犯罪案件的时候，往往受利益驱使，有案不移，以罚代刑，将涉嫌犯罪的案件用行政处理方式予以解决，从而在实践中出现“案件发生多，查处少；行政处罚多，移送司法机关少；查处一般犯罪分子多，追究幕后主犯和职务犯罪分子少；判缓刑多，判实刑少”的“四多四少”［3］。

2.现有“两法衔接机制”运行效率不高。目前，除少数地方采用网络平台建立信息共享机制外，多数依旧采用联席会议、抄送备案等费时费力的衔接方法。导致在司法实践中，司法机关不能及时介入，终因时过境迁而致犯罪分子逍遥法外。

3.检察监督受阻。由于信息不通、沟通不畅导致检察机关不能及时了解当地行政执法部门的执法状况，对于应当移送而未移送的案件也因此而无法给予监督。作为监督相对方的行政执法部门则因接受监督观念不强，常常以无法律依据为由拒绝接受监督，或给予监督者在监督过程中设置重重障碍。

三、解决“两法衔接机制”困境的出路

（一）完善相关立法

1.立法机关在安全生产行政立法时应将什么是严重后果、何谓重大损失等法律情节进行明确界定。同一违法行为，根据情节的轻重，可分为违法与犯罪。故而，明确界定相关情节，有利于行政执法人员辨明违法行为是否达到犯罪标准，进而判断是否移送；有利于安全生产行政责任与刑事责任进行衔接。

2.明确检察机关对行刑衔接的法律监督权。为了“两法衔接机制”的有效开展，我们认为有必要通过修改《宪法》和《检察院组织法》来明确检察机关的地位和检察监督权的内容。如此，方可保证检察机关在衔接机制中的主导地位。

3.明确证据的转换。我们认为，在证据的转换上，侦查人员应依据证据种类的不同采取不同的转换方式，如实物证据，经侦查机关审查后可以直接适用；而涉及到言词证据时，一般情况下应由侦查机关重新讯（询）问。

4.提高法律位阶。由于“两法衔接机制”跨越了行政与司法两个权力领域，涉及到了犯罪和刑罚相关事项。根据《立法法》第八条的规定，对该事项只能制定法律。故，我们认为立法机关应制定一部全面而系统的行刑衔接法律，如《安全生产行政刑法》，用于规范衔接机制所涉部门、工作机制、内容和监督制约方法等。

（二）建立相关的衔接工作机制和平台

比如，建立安全生产违法犯罪信息共享机制、联席会议机制、专人负责审查机制、案件跟踪办理机制、案件移送监督机制、责任追究机制等。建立并运行上述机制，从有利于打击危害安全生产犯罪、预防职务犯罪的大局出发，加强工作联系，密切协调配合，切实解决有案不立，有案不结，有案不移送问题，促进执法资源合理利用，形成合力，创造良好的生产环境［4］。

（三）打破检察监督制约瓶颈，完善检察监督

建立介入调查制度，便于检察机关对行政执法行为的监督，增加行政执法过程的透明度。同时，检察机关要进一步加强与行政机关的紧密联系，建立健全事故通报、案件线索移送和案件信息共享制度，紧紧依靠行政执法机关的支持和配合，发现和查办隐藏在重大安全生产责任事故背后的国家机关工作人员渎职等职务犯罪［5］。加强对执法案件公开、公正、公平性的监督，有利于树立安全生产执法的权威性，有利于加大违法犯罪行为追究力度，更加有利于维护安全生产的持续稳定。

另外，我们认为，有必要加强执法队伍建设，培养执法人员的法律意识和法律素养，提升他们的执法理念。相关途径有：（1）对安全生产行政执法人员与刑事司法人员开展相应的培训工作，以提高执法、司法人员的业务水平。（2）安全生产行政执法机关与司法机关可通过举办业务座谈会、工作经验交流会、相互学习业务知识和技能，不断总结办案经验，提高执法水平。（3）开展“两法衔接”工作的业务培训。（4）组织运用网络信息平台，及时更新新法新规，发布最新案情，组织开展有关安全生产行政执法与刑事司法衔接机制的学习和有关法律法规的研讨活动，进一步提高两法之衔接。

综上，我们对“两法衔接机制”概念进行了界定，简要梳理了《安全生产法》中涉及的刑事犯罪问题，并就现行法律框架下和司法实践中，该机制所存在的问题作了简单论述，并在所提问题的基础上有所思考，提出了一些完善建议。总之，完善安全生产行政执法与刑事司法衔接机制，规范行政

执法，严格依法司法，对于遏制安全生产事故的发生，构建安全生产法治体系具有重大意义。

［1］ 陈宝富.行政执法与刑事司法衔接中的检察法律监督［EB/ OL］.（2008-11-17）［2012-02-09］.http://www.cnyffz.com/ webadmin/Wj_Web_Print.asp?u=2598&s=4&d=64013.

［2］ 陈兴义.行政执法与刑事司法衔接机制的构建和完善［J］.人民检察官，2007（7）.

［3］ 李云.也谈检察机关与行政执法机关衔接机制的完善［J］.中国检察官，2010（15）.

［4］ 巨学军.临朐县规范安全生产行政执法与刑事司法衔接［EB/ OL］.（2011-08-24）［2012-02-09］.http://www.aqsc.cn/102-986/102987/211211.html.

［5］ 蔡仕强.预防安全生产领域渎职犯罪的对策司考［EB/OL］.（2010-11-09）［2012-02-09］.http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=12444.