保障农民发展权是统筹城乡发展的核心

倪荣远

保障农民发展权是统筹城乡发展的核心

倪荣远

统筹城乡发展的初衷，就是要逐步消除城乡二元体制，形成城乡协同发展的新格局。而要协调推进城乡发展，重点和难点都在农村。各地统筹城乡发展之所以难见成效，主要原因之一就是不但严重偏离了这个“重点”、“难点”，反而剥夺农民发展权，蓄意损害农民权益。 “三农”问题关系到整个国民经济和社会发展的稳定与安全，剥夺农民发展权无异于饮鸩止渴。因此，必须采取强有力措施，切实保障农民享有与城市居民同等的发展权，以真正实现城乡一体化的目标。

统筹城乡发展；公平发展；农民发展权；保障

为破解“三农”难题，我国政府先后出台了诸多政策措施，如建设社会主义新农村、统筹城乡发展（城乡一体化）、推进城镇化建设等等，但似乎并没有达到预期效果。时至今日，我国农村（尤其是那些农业穷县）大多还是老样子，城乡居民在经济、政治、社会、文化上两极分化却日益严重，“三农”问题更加突出。造成政策失灵的原因固然很多，笔者认为核心问题应该归因于农民发展权的缺失。

一、农民享有发展权——天经地义

发展权，是指个人和集体基于持续而全面的发展需要而获取的发展机会均等和发展利益共享的权利。发展权作为一项不可剥夺的基本人权 （天赋权利）已逐步为国际社会所认同。因此，农民发展权就是指农民个人及农民集体享有与城市居民同等地、自主地和有意义地参与、促进经济、政治、社会和文化各方面全面发展并公平享有发展收益的一项基本权利，是农民主体自主地行使参与、促进发展的行为权和获取发展利益的受益权的统一。统筹城乡发展是一项系统工程，其本来目的就是要通过消除城乡二元分割体制，协调推进城乡发展，形成城乡互补互促、协同发展的社会经济新格局。由于众所周知的原因，要实现以上目标，重点和难点都在农村。因此，只有采取切实有效的措施，促进广大农民的自身发展和公平发展，承认和保障农村居民享有与城市居民同等的发展权，才有可能真正实现城乡一体化的原有目标，进而最终达到共同富裕。新农村建设之所以难见成效，关键就是因为在新农村建设的各方面进程中，农民基本没有决定权（处分权），参与的积极性当然也就不会高，而大多只能无奈地处于旁观者地位。各地在推进城乡一体化的过程中，不但没能尊重农民的选择权，反而把城乡一体化当作圈地、剥夺农民的工具，使农民失去了发展的基础，弱化了发展的能力，丧失了发展的机遇，当然也就谈不上共享改革发展的成果了。

其实，忽略农民的发展权也不是近几年才发生的。可以说，中国农民的发展权一直就没有得到应有的尊重和保障。建国后，为实施工业化发展战略，国家通过制度安排，以工农业产品价格“剪刀差”的形式，把农业剩余转化为工业化的资本积累。因此，中国如今有一个比较完整的工业体系，有一批比较现代化的城市，它和中国广大农民作出的巨大贡献密不可分，或者说在很大程度上是以牺牲农民应有的发展权为代价的。改革开放以后，农民群体潜在的巨大发展能量虽也得到一定的释放，但是农民发展权的享有和实现，在很大程度上还是受到长期形成的城乡二元结构的制约。相对于城市居民，农民在涉及自身发展权利的诸多方面，都处于相对弱势与不利地位，这就等于堵塞了农民享受社会发展机会与发展权益的渠道。甚至到了新世纪，这种“重工轻农”“重城轻乡”的制度设计还是大行其道。比如，我国一直以来对农村建设和发展的投入太少，直至最近几年，我国固定资产投资中的城乡差距还在不断扩大，这就直接造成了农村的道路、水利等生产生活基础设施的严重落后，“三农”问题凸显。总之，国家对“三农”历史欠账太多，承认并保障农民的发展权，国家及各级政府负有不可推卸责任。

二、剥夺农民发展权——饮鸩止渴

当前，我国经济社会发展已进入一个新的历史时期，再继续以剥夺农民发展权为代价来换取GDP的增长无异于饮鸩止渴。首先，“三农”问题的实质或关键就是农民问题，农民没有发展权，改善“三农”基本无望。而现在的“三农”涉及到中国基本的民生问题，涉及到中国经济的协调发展，也涉及到中国社会经济发展的总体质量，因此“三农”问题不仅关系到我国农村社会经济发展的稳定与安全，而且关系到我国整个国民经济和社会发展的稳定与安全。其实，城乡公平发展与可持续发展是相互促进的。广大农民公平分享改革与发展的成果，是经济社会可持续发展的重要前提。“三农”问题如持续恶化，不仅意味着农业、农村将面临严重的可持续发展危机，整个国民经济也或将面临崩溃的危险。其次，农民曾为整个国家的国民经济和社会发展 （尤其是工业和城市建设）作出过巨大的牺牲，而如今在我国总体上已处于工业化中期、经济总量已跨入世界第二位的背景下，仍然事实上拒绝承认和保障农民同等的发展权，这还有什么公平可言？公平是社会的根基，如缺失这一根基，社会的效率、稳定等一切都将无所立足。所以说公平是社会稳定的“天平”。胡锦涛在“七一”讲话中再次强调要“加强和创新社会管理”，其目标当然是稳定。可社会管理的精髓是公平正义，要是这个“天平”歪了，管理无论怎么“创新”，恐怕也不会产生真正的稳定的。第三，胡锦涛在“七一”讲话中再次强调“要继续大力保障和改善民生”，而农民问题是中国最大的民生问题。地方政府如果丢开这个最大的民生不管，还谈什么“保持党同人民群众的血肉联系”？还怎么让老百姓相信“以人为本，执政为民”呢？没有群众的信任和支持，国家怎么还可能有“长治久安”？

三、保障农民发展权——义不容辞

在一国范围内，实现个人及其群体的发展权主要依靠国家，亦即国家有义务制定发展政策，保障每个人发展均等和公平享有发展所带来的利益。因此，国家及各级政府应为保障、维护农民发展权承担起应有的责任。“三农”工作涉及到国家整体利益，中央政府应不惜一切代价确保相关政策的执行。

保障农民发展权，光有国家的政策支持是不够的，当然也不能总是指望“运动式”“风暴式”的管理。从长远来说，农民发展权的享有与实现，还是需要良好的（法律）制度来加以规范和运作，确保农民可以相对便利地通过一定的制度化程序来主张自己的权利。毕竟“制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性”。要达到这样的目的，仅仅对传统体制进行一般的修修补补或许是远远不够的。制度上如果没有大的变革，地方（基层）政府“截留”中央（支农、惠农）政策的“惯性”恐怕很难得到有效阻止。要彻底解决政策执行力低下问题，就必须真正赋权社会［1］。为此，就得在推动制度创新（或者说制度再造）上下真功夫，相关的政治改革也得要精心设计，使得“下面”不敢、也不能随意“过滤”中央精神。

全体社会成员能够公平地、合理地获得平等的机会和成果，是和谐社会建设的必然要求，“以人为本，执政为民”的理念也只有落实到社会实践中才有生命力并体现出其价值和意义。尽管农民发展权的实现具有长期性、渐进性，但如果“上面”在有效遏制当前新农村建设演变成对农民的掠夺的趋势上一直显得无能为力，那么“饮鸩止渴”式发展过程中富积起来的“鸩”必将大显其威，正所谓“失民心者失天下”，古往今来概莫能外。

[1]郑永年.中央强化权威须要制度创新[N].联合早报，2006-12-12.

D422.6

A

1673-1999（2012）02-0052-02

倪荣远（1967-），硕士，中共江苏泗洪县委党校（江苏泗洪223900）教育科教师。

2011-11-02

江苏省委党校调研课题“城乡一体化进程中(泗洪)农民发展权保障研究”（XT1167-5）。