关于我国土地资源可持续利用法律体系的思考

崔光明

(东华理工大学，江西抚州344000)

关于我国土地资源可持续利用法律体系的思考

崔光明

(东华理工大学，江西抚州344000)

法律手段对实现土地资源可持续利用至关重要，任何制度或措施实行都必须要以法律中的明确规定作为依据，必须以法律规定作为保障。而我国目前关于土地资源可持续利用的法律体系还存在一些问题，通过对如何完善这一法律体系进行研究，可以为我国土地资源可持续利用提供法律支持，并提高土地资源可持续利用的水平。通过对我国现有土地资源可持续利用法律体系的研究，为解决土地资源可持续利用探索出切实可行的途径，进而为实现土地资源的可持续利用做出努力。

土地资源;可持续利用;法律;完善

1 土地资源可持续利用法律体系的现状

我国现行的土地资源可持续利用的法律体系表现为一个行政管理方面相对完整而又略显凌乱，环境与资源保护方面相对不足的法律体系。土地法律体系是指土地法的各部分之间的有机联系的整体。土地法的体系可以分为两类，即土地法的渊源体系和土地法的内容体系。

1.1 土地法的渊源体系

土地法的渊源体系也称之为土地法的法规体系，是根据土地法律规范的不同制定机关及其效力方面的差异而划分的。我国现行的土地法的渊源有以下几个方面。

(1)宪法。新中国成立以来，我国先后颁布了4部宪法，都对土地问题做了原则性规定。现行宪法在第9、10条对国有土地和集体土地的范围、土地征收、土地流转、个人及组织使用土地时应尽的义务等重大问题做出了根本性规定。(2)法律。通常所说的法律是狭义的法律，专指由全国人民代表大会及其常务委员会依照立法程序制定和颁布的规范性文件。这些法律主要有:《土地管理法》、《城市房地产管理法》等。(3)国务院制定的行政法规。根据我国的立法体制，国务院有行政立法权。由国务院制定的规范性文件，统称行政法规。其中，属于土地行政法规的文件有《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《中华人民共和国水土保持法实施条例》、《土地复垦规定》等。(4)国务院所属部委发布的行政规章。在我国，国务院所属部委发布的行政规章，并不属于立法范畴。但按现行体制，在不与法律、法规相抵触的前提下，这些规章具有相当于行政法规的效力。属于土地法性质的规章主要有《土地违法案件处理暂行办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等。(5)地方法规和地方行政规章。我国现行的立法采取中央和地方两级立法体制。有权制定地方性法规的主体有省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会、较大的市的人民代表大会及其常务委员会。有权制定地方性行政规章的有省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府。(6)最高人民法院的司法解释。最高人民法院就土地法适用问题所做的解释，属有权解释，亦是我国土地法的渊源之一。

1.2 土地法的内容体系

土地法的渊源体系是土地法的表现形式体系，而土地法是形式和内容的有机统一，因此在了解了土地法的渊源体系之后，还应了解土地法的内容体系，以明确土地法要规定哪些方面的问题。从内容来看，土地法包括以下几个方面。

(1)总则。总则是关于土地法的指导思想、基本原则、适用范围等的规定，是土地法的最核心部分。(2)土地所有权、使用权及其他权利。土地所有权和使用权制度是土地法中各项具体制度和规定的首要内容。它包括土地所有权主体和范围、土地使用权的具体内容以及由土地所有权和土地使用权派生的土地上的其他权利。(3)土地利用规划和计划。土地利用规划和计划在土地管理方面的法律法规中处于“龙头法”的地位。(4)土地征收或征用。土地征收或征用是我国土地法的重要内容。它涉及土地所有权和土地使用权的转移问题。因此，我们在土地法中应明确土地征收或征用的主体、征收或征用土地的条件、土地征收或征用补偿的范围、补偿的标准以及土地征收或征用的审批机关及其权限。(5)土地使用权交易。土地使用权交易是我国土地法的主要内容。因此，应详细规定土地使用权交易的原则、形式、程序等问题。(6)土地法律责任。土地法律责任规定各种违反土地法的行为及其应承担的法律责任和责任的追究程序，其中包括对各种土地犯罪行为的构成和刑事责任的规定［1］。

2 土地资源可持续利用法律体系存在的问题

2.1 在土地所有权、使用权及其他权利方面存在的问题

我国现行的土地所有制为社会主义公有制，包括社会主义全民所有制和社会主义集体所有制两种形式，即由社会主义国家或集体经济组织代表劳动人民占有土地，行使占有、使用、收益、处分等权利。但在实际操作中，由于土地产权没有明确的财产法人代表，国家土地所有权得不到实现，造成了事实上的土地地方或部门所有制。同时我国农村集体土地所有权也存在着主体虚位、权能不全、客体范围界定不清等弊端，使农民不能充分利用土地，农民的利益得不到有效保护［2］。

2.2 在土地利用规划和计划方面存在的问题

关于土地利用规划和计划上，总体说来，我国土地利用规划层次不分明，土地利用与产业布局不配套，土地利用规划和城市总体规划脱节，规划和实施脱节。就其原因，既有规划方法和技术的问题，也有主观意识的问题。主要表现在:(1)规划层级少，科目繁杂，管理不明确。(2)土地利用总体规划与产业布局规划的衔接不够、控制力不强。(3)土地利用总体规划与城市规划的关系脱节。(4)规划和实施上脱节。(5)动态和静态结合脱钩。(6)耕地保护不够［3］。

2.3 在土地征收或征用中存在的问题

我国在过去的土地立法工作中由于法律条文规定的都过于原则和抽象，从而导致了在执法过程中不易找到具体的操作办法的局面。如我国的土地管理法第2条第4款规定:“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法和土地管理法都明确规定了征收的前提必须是为了公共利益的需要。但是，现行法律、法规并没有明确界定哪些用地是为了公共利益需要，存在地方政府以“公共利益”之名，扩大征收范围的现象。同时由于我国法律并没有对土地征收程序作出细化的规定，从而导致了多种用地审批程序与土地征收程序混杂在一起的情况，不利于土地资源的可持续利用［4］。

2.4 在土地法律责任规定上存在的问题

随着经济的发展和城市化进程的推进，特别是在土地财政这一制度下，我国出现了大量的违法利用土地的情况。如非法占用耕地、以租代征、违规设立各类开发区、高尔夫球场，更有少批多用、未批先用等情况。在这一系列的土地违法案件中，最为严重的就是地方政府的违法用地问题。而且这些案件多与地方政府或相关领导有关。之所以会发生这种情况，是因为我国法律在对土地违法的处罚力度上往往与违规后的可能收益不成正比，违法成本过低是土地违法屡禁不止的一个重要原因。

3 土地资源可持续利用法律体系的完善

3.1 进一步完善我国的土地所有权制度

首先要明晰土地所有权的性质并明确土地所有权的主体，其次要明确界定土地所有权的客体范围及土地所有权的权能，最后要完善相关的土地登记制度，保障土地资源的可持续利用。产权制度对土地可持续利用的促进作用是非常显著的。产权功能对产权主体起到激励、约束和优化资源配置等作用。在物质利益的驱动下，产权的所有者尽其所能发挥产权的功能，从而实现物质利益又避免资源浪费，这符合土地可持续利用中的经济可行性要求。同样，由于产权主体对自身产权的保护和关注，所以产权关系又会演变成一种责任与约束关系，所以一旦界定了产权，就确立了产权保护者，产权主体自然对土地进行投入，优化配置资源，其本质是促进了土地资源的可持续利用［5］。

3.2 提高立法规格，颁布《土地利用总体规划法》

由于我国土地利用规划管理的立法和制度建设工作相对滞后，导致在具体的实行过程中出现无章可循、执法难等问题。针对出现的问题，尽快制订直接针对土地利用规划管理的专门法律法规，明确规划修改和调整的范围、程序以及违法所应受到的处罚。让规划有刚性，指标符合实际，对违反土地利用规划的行为要从严惩处。同时应加强与其他规划如农业规划、城市规划相协调。

3.3 细化法律法规，增强其可操作性

由于我国在过去的土地立法工作中法律条文的规定过于原则和抽象，从而在具体的操作过程中暴露出了许多的弊端。所以，在以后的土地立法工作中我们应将法律条文进一步细化，增强法律的可操作性，使土地利用的各方都能明确自己的权利和义务，使行政机关在执法过程中能够“有法可依”，减少执法过程中不必要的纷争，从而实现土地资源的可持续利用。

3.4 加大对土地违法行为的处罚力度

由于我国目前的土地法律责任中违法成本过低，从而导致了大量土地违法案件的发生。所以在今后的土地立法工作中应加大对土地违法行为的处罚力度，而且在法律责任上不但要处理违法单位，而且还要处理个人，实行双罚制，特别是应加大对政府机关公务人员土地违法行为的处罚力度，进一步完善行政问责和刑事处罚［6］。

4 结论

如何实现土地资源的可持续利用一直是各国所普遍关注的一个话题。要实现土地资源的可持续利用，有经济的手段，技术的手段，政策的手段和法律的手段等。在一个法治国家，特别是我国在强调依法治国的今天，法律手段在实现土地资源可持续利用上起着非常重要的作用。要让法律在土地资源可持续利用中发挥其应有的作用，就应在立法、执法、司法过程中营造一个功能完善的法律体系，尽量杜绝土地违法案件的发生，做到人、地的和谐发展。

［1］杨永芳.土地法学［M］.郑州:河南大学出版社，2007:27-33.

［2］谢青霞，吕东锋.群体性事件原因及对策的法律思考［J］.东华理工学院学报:社会科学版，2006，25(4):325-327.

［3］徐建平.对完善我国国有土地法律制度的思考［J］.法制与经济，2008(2):53-56.

［4］郑晓俐，占超.我国土地违法行为现状及治理对策［J］.池州学院学报，2007(6):23-26.

［5］曹霄琪.浅析土地违法行为原因及治理对策［J］.职业时空，2008(11):5-6.

［6］陶进华.地方政府土地违法利用背后的主要原因及对策［J］.成都行政学院学报，2010(6):43-46.

On the Integrity of Legal System for the Sustainable Exploitation of Land Resources

CUI Guang-ming
(East China Institute of Technology，Fuzhou344000，China)

Legal means is crucial in the sustainable exploitation of land resources.The execution of any institution or regulation shall be based on and be supported by specific articles of law.However，there are still problems in our country’s legal system for the sustainable exploitation of land resources and the research on the perfection of this legal system could solve these problems and make a more effective use of the existent land resources.Thus，this paper explores the practical ways for the sustainable exploitation of land resources on the basis of its current legal system.

land resources;sustainable exploitation;legal system;integrity

D912.6

A

1674-3512(2012)01-0049-03

2011-11-13 责任编辑:张发祥

崔光明(1977—)，男，吉林长春人，讲师，主要从事土地资源管理研究。

崔光明.关于我国土地资源可持续利用法律体系的思考［J］.东华理工大学学报:社会科学版，2012，31(1):49-51.

Cui Guang-ming.On the integrity of legal system for the sustainable exploitation of land resources［J］.Journal of East China Institute of Technology(Social Science)，2012，31(1):49-51.