内蒙古牧区可持续发展与社会保障制度的构建与完善

金 华，马 林，赵 颖

(大连民族学院经济管理学院，辽宁大连116605)

《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》(以下简称《意见》)中提出草原是中国面积最大的陆地生态系统，又是全国畜牧业的重要组成部分;是中国战略资源的重要接续地。牧区多分布在边疆地区和少数民族地区，承担着维护民族团结和边疆稳定的重要任务。为促进牧区又好又快发展，《意见》要求广大牧区要深入贯彻落实科学发展观，牢固树立生态优先理念，以加快转变经济发展方式为主线，以保障改善民生为根本出发点和落脚点，加强草原生态保护建设，积极发展现代草原畜牧业，努力开辟牧民增收和就业新途径，大力发展公共事业，不断提高广大牧民物质文化生活水平，努力建设生态良好、生活宽裕、经济发展、民族团结、社会稳定的新牧区。改革开放三十余年，内蒙古牧区经济得到长足发展。农牧民的生活质量和水平有了很大提高，农村牧区相应的社会保障制度几经改革也取得了可喜的成绩。逐步建立农村最低生活保障制度，探索建立多种形式的农村养老保险，加快推进农村合作医疗，已初步形成了覆盖城乡居民的社会保障体系。但是，伴随着市场经济的发展，城镇化的步伐不断加快，人口老龄化的加剧，少子老龄化是内蒙古区域经济可持续发展中面临的前所未有的挑战。因此研究和探讨构建符合内蒙古牧区特点的社会保障制度对保障内蒙古区域经济的可持续发展有着深远的影响和现实意义。

一、内蒙古牧区社会保障制度发展现状

1.多种形式的养老保障模式并存

内蒙古农村牧区养老保障，在其制度化之前，一直是以家庭养老为主，以集体供养、群众帮助和国家救济为辅的养老保障体系。1992年民政部颁布了《县级农村社会养老基本方案》，据此内蒙古农村牧区也开始了社会养老保险的试点工作。至1998年，全区12个盟市中，除乌海市情况特殊外，其他10个盟市、63个旗、977个乡镇、7 919个嘎查开展了农村牧区社会养老保险工作，共有近100万农村牧区居民参加了养老保险，约占农村牧区人口的7.1%，积累基金1.16亿元。2000年按照国务院有关意见停办了农村牧区社会养老保险工作。

2009年9月国务院办公厅发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，内蒙古自治区政府依照《指导意见》，下发了《新型农村牧区社会养老保险试点办法》。截止2010年底，全区55个旗、县、区开展了新型农村牧区社会养老保险试点工作，参加新农保人数达到216.85万人，其中，享受待遇人数为48.02万人①资料来源:《2010年度内蒙古自治区人力资源和社会保障事业发展统计公报》内蒙古自治区政府公报，2010.22。。

内蒙牧区养老保障制度经过20余年的改革，结合内蒙古各地区的经济发展水平，形成了具有地区特色的多样化养老保障制度，归纳为以下四种模式:

(1)2005年制定的呼和浩特市失地农民的养老保险。该制度规定凡年满16周岁的被征地农转非人员，必须由原村集体为单位统一组织，整体参加被征地农转非人员养老保险，保险费按照3∶3∶4的比例由个人、村集体和市土地收购储备拍卖机构三者承担，缴费方式分为一次性缴纳和分期缴纳两种。截至2008年年初，全市已有2万名失地农民参加了社会养老保险，参保村已经覆盖十余个城中村。该制度虽然保障水平较高，但缴费标准也相对较高。

(2)将养老保险制度建设和生态建设结合起来的“绿色养老保险制度”。克什克腾旗为切实解决独生子女户、双女户养老问题，自1992开始开展的计划生育养老保险林试点工作。凡是克旗及其农村的独女、双女户及蒙古族三女户在知情选择的前提下，均可领取一定数量的绿色养老保险林作为对其执行国家计划生育政策的奖励。符合条件的夫妇可以领到绿色养老保险证，表明林地的所有权。拥有绿色养老保险林的农户可将每年的林业收入作为养老资金。只是林业收入具有阶段性，这种模式的可持续性受到局限。

(3)2007年7月在锡盟建立的牧区基本养老保险制度。规定了采取定期缴费、预缴和一次性缴费三种形式，当地财政按年人均480元的标准给予补助，个人缴费额以上年度当地牧区人均纯收入为基数，缴费比例为8%。且实际缴费年限满15年，在男年满58周岁、女年满53周岁后可按月领取基本养老金。这种养老保险起点低，缴费方式灵活，政府尽到了一定的责任，但其覆盖范围却很窄［1］。

(4)阿拉善盟式的养老保险方式。即退牧还林、退耕还林和公益林保护项目下的基本养老保障模式。保险费由个人、中央和自治区财政负担。个人缴费部分缴费比例可按农牧民人均纯收入水平的10%～30%的比例自主选择，从国家支付给个人的退牧还草或公益林保护项目补助金中扣缴，计入个人账户，实行完全积累。中央和自治区财政补贴部分建立统筹基金，用于退休人员基础养老金的发放［2］。

2.多层次医疗保障体系初见成效

内蒙古农村牧区在建国后经过多年的发展，基本医疗服务基本实现全覆盖，但80年代伴随着集体经济解体，合作医疗发生了严重衰退和大幅度滑坡;到了九十年代，全区农村牧区参合人口只有5%，大多数的农牧民失去了医疗保障。

2003年12月，内蒙古政府办公厅根据国务院办公厅转发卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，印发《内蒙古自治区新型农村牧区合作医疗管理暂行办法》明确提出要在全区建设新农合，并规定合作医疗资金是以旗、县为单位进行统筹，实行农牧民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合;筹资金额为人均30元，个人、地方政府和国家按1∶1∶1的比例进行缴纳。主要是对大额医疗费用进行补助，重点解决农牧民大病住院的费用补助问题。新农合试点以来，内蒙古辖12个盟市101个旗、县(市、区)中，有98个旗、县全部纳入新农合，参合人数达到1 201.8万人，参合率为89.2%①资料来源:内蒙古新农合工作协调领导小组办公室。。

在建设新农合的同时，内蒙古民政厅、卫生厅、财政厅印发《内蒙古自治区农村牧区医疗救助工作实施方案》，开始建设医疗保障体系中最后的保护屏障——农村牧区医疗救助制度，与新农保互为补充、互相促进，“因病致贫、因病返贫”现象得到一定缓解，合作医疗工作已经取得实效。

3.农牧区居民最低生活保障制度的发展与实施

建国初期很长一段时间内蒙古自治区农村牧区的社会救助，主要采取临时救济的办法。2004年9月，内蒙古自治区民政厅、财政厅发布《关于建立和完善农村牧区居民最低生活保障制度实施意见》，2006年自治区开始在12个旗、县全面建立农村牧区最低生活保障制度，将家庭年人均收入农区低于625元、牧区低于825元、40万特困农牧民纳入到低保范围，每人每年补助水平不低于360元，实行定额发放，低保资金由地方政府承担。农村牧区最低生活保障制度克服了传统社会救济制度存在的救济范围窄、标准低、随意性大的缺陷，使贫困农牧民的生活有了基本保障。

二、内蒙古牧区社会保障制度的特殊性及政府职能缺失分析

内蒙古作为民族地区，特别是农村牧区，在社会保障制度的构建与实施上存在着一定的特殊性。

1.牧区居民社会保障需求与政府提供服务脱节

新农合是以大病统筹为主，小病辅助为辅，制度与现实不符。加之牧民大多以游牧为生，分散居住的时间较长，从自然条件上得到医疗服务并非易事，形成牧民并没有受惠于新农合的感觉，因此“没有认识到新农合有好处”“对新农合存在疑虑”的牧民比例很高，牧民对新型合作医疗制度的信心不大，参合积极性不高，有病看不起的现象依然普遍存在［3］。

2.最低生活保障制度治表不治里

最低生活保障制度是救助制度，是政府救助贫困的一项制度。但是，贫困是由多方面原因造成的，不仅仅是收入低的问题，还有因病、因教育等高支出因素造成家庭贫困。而这些高支出贫困却游离于最低生活保障制度的保护伞之外，牧民的贫困依然未能得到救助，未能从根本上解决牧区贫困问题。

3.地方政府职责定位不明确，养老保险制度不统一

长期以来，中央与地方政府在养老保障制度设计和政策制定上职责划分不清，地方政府社会保障职责越位、缺位现象比较严重。养老保障制度设计与实施多停留在政策层面，且政策缺乏统一性，以地方政策性试点和自主实施为主，出现社会保障的多种管理模式。以农村牧区养老保障制度为例，如上所述典型的养老保障模式就达四种，而在这四种养老模式中，政府的主导地位并不明确，且行政体系的“下管一级”体制使得养老保障的事权层层下放，筹资责任最终由县乡基层政府和个人来承担，这与财权分配不相符，基层政府财政缺口原本就很大，难以履行自己的保障责任，更谈不上提升养老保障制度运行质量。

另外制度设计虽是国家、集体与个人责任相结合，但实际中更强调的是减轻国家财政的包袱，在大部分地区保险费全部由个人交纳，自愿参保，完全实行的“个人账户完全积累制”，缺乏同代人和代际间的互济性，可以说现行的新农保并非是真正意义上的社会基本养老保险。

4.社会保障制度设计存在缺陷

农村养老保障制度、新型农村合作医疗保障制度及最低生活保障制度的设计只强调如何保障牧民的基本经济生活，一切的给付与保障都是以经济指标来衡量。实际上对于牧民的生活保障不仅仅是经济保障，还有一系列老弱病残的看护与护理等保障体系需要配套跟上。且制度相互间存在的交集部分也应合理地进行设计，使社会保障这一保护伞能全方位地保障牧民的生活［4］。

5.牧民对社会保障制度的规避风险功能认同程度低

调查发现，牧民对社会保障制度的规避风险功能的信任程度不高，仅有28.5% 的牧民认为社会保障制度能够规避风险;31.5%的农牧民认为有一定的规避风险功能，但作用很小;11.5%的牧民认为一点作用都没有;28.5% 的牧民并不清楚是否可以规避风险。可见牧民未认同社会保障制度的规避风险功能［5］。

综上所述，内蒙古农村牧区社会保障制度经历了20余年的探索和实践，取得了一定的成效。但由于民族地区的特殊性及政府职能的缺失等原因，导致各地制度不统一，制度设计存在内在缺陷。内蒙古牧区如何构建社会保障制度，保障农牧民基本生活、促进内蒙古牧区经济的可持续发展具有重要意义。

三、完善内蒙古牧区社会保障制度的措施

1.明确政府职责，构建“四位一体”的多社会保障体系

回顾内蒙古20多年的社会保障制度改革与实践的过程，不难看出现行的社会保障制度在解决农村牧区的社会风险问题时所面临的问题，可持续发展一直未能实现。构建社会风险管理框架，要运用多种风险管理机制与工具，有效发挥政府、市场机制及个人在社会风险治理和管理的重要作用，为社会成员提供社会保护制度。因此，结合民族地区的特殊性，在进一步完善现行社会保障制度的基础上构建“中央政府——社会基本保障(第一支柱)”、“地方政府(集体)——补充保障(第二支柱)”、“市场——商业保险(第三支柱)”、“社会(家庭、社区、民间机构)——互助(第四支柱)”组成的四位一体的、多层次社会风险管理机制，结合民族地区的特殊性，将多种社会力量进行有效整合，明确各级政府的职责，构建和完善内蒙古牧区社会保障体系。

2.整合一旗一策养老保险政策，构建以地方政府为主导的补充养老保障制度

如前所述，内蒙古牧区现有的养老制度呈现一旗一策的碎片式养老保障制度，无论是筹资方式、政府补贴、待遇调整、工作机制等都不统一，造成新农保各地分割，为未来实现城乡一体化带来阻碍。因此，在推进新农保制度建设的同时，搞好各旗间协调，构建好衔接、可转移的养老保障的第二支柱，即以地方政府(或集体经济)为主导的补充养老保障制度。

3.完善最低生活保障体系，构建多主体共同参与的救助制度

贫困阻碍着社会和谐发展、经济持续发展。而造成贫困的因素除了家庭收入问题，还有其他社会因素，要解决社会问题则需要社会保障这一保护框架来实现。而社会保障服务必须利用社会力量、调动社会资源，借助众多社会组织共同提供，构建起多主体共同参与的救助体系。从国际经验来看，社会保障服务的提供，均坚持政府与民间合作的原则，鼓励各种行业协会、慈善团体等社会组织的参与，可以有效弥补政府安全网。内蒙古牧区，经济发展相对落后，基层政府财力有限，单靠政府的力量无法彻底解决社会问题。因此，政府应动员全社会力量，鼓励民间救助制度，发动单位、社会团体、个人捐助，进一步发挥“红十字会”等非盈利组织的作用，共同构建救助制度。

4.提高牧民风险意识，构建符合区情的社会保障制度

虽然近几年内蒙古农村牧区的生活水平有所提高、与外界的沟通日益频繁，接受新知识、新观念的能力有所加强，但牧民受传统思想和文化的影响较深，人们的思想观念依然较为保守，对风险认知程度较低。多数人更倾向于以现金形式保持家庭的一部分收入，以应付日常支出或突发性事件。与城镇人口相比，牧民的医疗养老完全靠微薄的牧业收入和外出打工收入，来源单一，在生存需求没有得到充分满足的前提下，要求其选择更高层次的保障需求是勉为其难，因此建议当地政府一方面大力发展经济，提高牧民的收入水平;另一方面进一步完善、构建适合于收入稳定性较差的牧民的社会保障制度，从区情出发，制定更为符合少数民族民情的实施方案，以吸收更多的牧民参保。

［1］于存海.牧区社会政策建构的需求约束及适应路径分析——以内蒙古牧区社会保障制度建设为例［J］.内蒙古社会科学:汉文版，2008(2):104-108.

［2］林义.强化我国社会风险管理的政策思路［J］.经济社会体制比较，2002(6):16-19.

［3］张彦青，司选明.对新型农村养老保险建设的几点建议［J］.西安社会科学，2009(4):116-117.

［4］孟庆跃，姚岚.中国城市医疗救助理论和和实践［M］北京:中国劳动社会保障出版社，2007.

［5］哈斯其其格.完善我国社会保障体系与强化社会风险管理策略探讨［J］.兰州商学院学报，2010(1):93-97.