高职院校公共治理模式研究

郭东阳

（河南工业职业技术学院，河南南阳 473000）

1 公共治理理论

公共治理理论形成于20世纪70年代末，此时西方发达国家的政府管理出现了从“统治”到“治理”的广泛变革，强调市场、企业、NGO 和各类公民组织在治理过程中的作用，公共治理一词逐渐得到世界的广泛认可，然而直到20世纪90年代，公共治理理论才被理论界和实践界所重视。1

关于公共治理的概念，目前还没有一致的结论。一般来说，“治理”涉及权利安排，即通过对利益相关者权利的适当安排，以促成相关方有效合作进而达到某种目标。如果按照这种方式理解，则公共治理可以定义为：通过对政府、个人和相关社会组织在参与公共事务过程中权利的适当安排，是具有利益冲突的各方能够相互调适并能采取合作行动以达到相应目标的制度安排，它既包括正式的制度安排也包括非正式安排。2

公共治理理论兴起的原因在于传统公共事务治理机制都存在难以弥补的内在缺陷。传统公共事务治理的三种机制为：市场治理机制、政府治理机制和公民社会治理机制。市场通过内部的供求、价格、竞争和风险等机制对市场经济主体的行为进行调节，调节生产和流通，调控市场运行。然而市场并不能够解决所有问题：对于公共物品，由于其具有非竞争性和非排他性，消费者往往会有“搭便车”的行为，这样如果具有公共物品性质的产品或事务交给市场解决，则会出现公共物品供给短缺、公共事务得不到有效解决；对于具有外部性的行为，由于交易成本的存在，通过市场机制也不能有效解决。一般认为，市场不能有效解决的领域应该交由政府治理机制解决。然而政府治理也存在缺陷：首先，公共选择理论认为，政府并非以公共利益为目标，政府官员也以私人利益最大化为目标；其次，政府权力有自我膨胀的趋势，政府权力过大势必会压缩个人权利空间；再次，即使政府以公共利益为目标，政府决策也需要信息支撑，然而政府无法及时掌握私人信息，而且政府也受“有限理性”的制约，一旦政府犯错，需要付出的社会成本是巨大的。因此，单靠政府治理，也不能有效解决公共事务问题。公共治理的另一种机制是公民社会治理机制。公民社会作为拥有共同旨趣、利益需求的公民个体问的联结纽带，把分散的个体组织成为相互依赖的群体，将民间分散的、个人利益诉求聚合为共同利益诉求，在自治层面上有效履行着对大量社会公共事务的治理职能，如提供公共产品和服务、影响公共政策的制定与实施等，以求克服搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑，取得协同而持久的共同利益。3但是公民社会治理模式并不是完美的，公民社会组织是基于自愿自发成立的，这种自发组织只能解决特定事务，这样必然会有一些公共事务处于公民社会组织处理范围之外，而且这种自发组织常常会受到资源的约束并且不够稳定，这些都会制约公民社会组织作用的发挥。

当传统的治理模式遇到困境时，公共治理模式以一种整合的思路来处理公共事务问题。公共治理理论在分析市场、政府和公民社会在治理中的特点的基础上，合理界定三方处理公共事务的范围和权力，促使三方有效合作，取长补短，以达到良好治理的效果。

2 高职教育引入公共治理的理论基础

近几年来，我国高等职业教育发展迅速，但高等职业教育尚未成型，仍在探索中前行。尽管高职院校数量在不断增加，招生规模在不断扩大，但是这个过程中问题也在不断涌现。比如，生源素质仍然不高，这说明高职院校对学生的吸引力不够；毕业学生就业层次不高，工资不高，说明高职教育和市场需求脱钩。这些问题都是严重影响高职院校生存和发展的问题，如果不能得到解决，将严重影响我国高职教育的发展。针对这些问题，笔者认为可以借鉴公共治理理论的思路来解决。

2.1 高职教育治理模式现状分析

我国目前高职教育的治理模式主要是政府主导治理模式，教育管理机构通过教学评估、就业率等方法来评价高职院校的教育情况，通过对学校评级（如示范性院校、骨干院校的评定）来促使高校按教育管理机构提倡的模式教学。

2.1.1 政府主导的治理模式

当然政府主导的治理模式有其自身原因：首先，目前国内高职院校，特别是师资较强的高职院校，大部分是由政府出资办学，属公立学校，政府作为出资人理应对公立院校进行管理。其次，高职院校培养学生的职能并不仅仅限于提高学生技能，帮助学生找到称心如意的工作，还在于重塑学生的意识形态，提高学生理性判断问题、分析问题的能力。

2.1.2 政府主导模式存在的问题

然而，高职教育的政府主导模式也存在诸多问题：首先，由政府或政府专家顾问团所倡导的办学模式很难适应所有高职院校的实际情况。不可否认，政府的专家顾问具有较强的理论功底，很多专家在某些领域具有丰富的经验，然而由于高职教育涉及很多专业，每个专业都具有其各自特点，加上地域因素，一种或几种教学模式不可能适应所有情况。而且教育是个特殊行业，教师的知识、教师对于课程的探索在教学的过程中起着至关重要的作用，只有放开对教师教学的束缚，促使不同的教学模式不断涌现，在多种教学模式相互比较、相互融合的过程中才能使教学工作不断改进和创新。

其次，政府教育主管机构也很难对高职院校的教学工作施行监督。尽管有不同形式的教学评估和高职院校建设验收，但这些评估和验收只是对教学文件和硬件设施进行检查，难以对实际教学活动进行衡量，而教学活动本身才是教育的关键。究其原因，教学活动是一种带有创造性的活动，不同教师有不同的风格，甚至在很多时候，授课的教师自身就是该领域的专家，如果对教学活动给予过多的监督会严重影响教学活动的顺利进行。而只对教学文件、硬件设施等容易量化的对象进行检查，往往会促使高校投入过多精力于表面文章，造成人力物力的浪费。

再次，政府主导模式影响师生积极性。一个优秀的教师应该是学生思想的导师，应该能创造合适的情景引导学生找到解决问题的途径，这就要求教师在教学过程中能突破常规，富有想象力和创造性，这就需要教师在教学活动中有很大的自主性，而政府主导模式限制了教师的自由发挥空间。对于学生学习而言，按照建构主义学习理论的观点，知识不是通过教师传授得到，而是学习者在一定情境即社会文化背景下，借助他人（教师和学习伙伴）的帮助，利用必要的学习资料，通过建构意义的方式而获得。况且在信息社会里，知识的数量已经大大地超越了人类记忆的极限，知识更新又是如此之快，学习新知识的能力才是立足于高科技信息时代的根本。因此在高职教育中，激发学生自主学习的兴趣，提高学生自我学习的能力才是根本，如果在治理过程中把学生排除在外，则很难提高学生学习的积极性。

最后，由政府主导的治理模式本身不合逻辑。教育市场化改革已经过去很多年了，在这个过程中大学扩招严重，教学质量下滑，大量大学生就业困难。很多人把问题归结于市场化改革，然而问题的实质在于市场化改革不完全。大学的市场化改革准确的说其实就是把学生市场化，即学生进入大学需交费，大学毕业自己到市场上找工作，而大学机构并没有市场化而仍然由政府来主管。这样造成的结果是学生付费接受大学教育，在人才市场上感受就业压力，而没有市场化的高校对就业市场的需求则并不敏感，依然按照原有模式组织工作。故而，既然已经把学生推向市场，没有理由不把培养学生的单位——高校推向市场，而把高校推向市场就必须结束高等教育的政府单一治理模式。

2.2 高职教育公共治理模式的主体分析

从我们对当前高职教育分析的过程中可以发现，高职教育涉及众多相关主体，为使高职教育良好发展，应把相关主体纳入治理结构中来，公共治理模式可以给我们很多启发。公共治理的最高目标是善治，善治结构即治理主体由过去单纯的政府变为由政府、企业和社会各方有序参与的合作集体。4因此，在公共治理的视角下，我们可以将政府、高校及教师、学生与家长、企业等主体纳入治理的结构中，合理界定各方的权责，使各方能够在相互合作的基础上实现各自的目标。故而，我们在讨论高职院校治理模式前，应该先对各相关主体及其关系进行分析。

（1）政府与院校

就政府与公立高职院校关系来说，首先，政府是出资人，政府肯定要享有出资人的权利以及履行必要的监管责任。由于高校是失业单位，不以盈利为目的，所以利润并非政府目标，然而作为出资人，政府仍然要考虑资产流失问题以及教育成本问题，因此对高校的审计和检查是必不可少的。其次，政府出资办学也有其公益目标，即提高民众素质与技能，增进社会就业。政府的这个目标是通过高校的运作来实现的，如果对高校控制过严会影响高校的正常工作，消耗高校办学精力，压缩高校的创新空间，如果监管不力，则会出现办学目标的偏离。

（2）院校与学生

就高校与学生关系来说，学生付费接受教育，高校为学生提供教育，就接受与提供服务而言，高校与学生之间是供需关系。但这种供需关系和市场上其他供需关系有显著的差别。首先，教师提供的教育服务专业性很强，学生与教师之间存在严重的信息不对称性，这种特点导致学生在接受服务的过程中处于被动地位。其次，教师给学生提供的服务能不能产生作用和学生自身努力有很大关系，而努力学习往往给学生带来负效用。况且学生在学校是先交费后接受服务，这样的话学生在学习时学费已经成为沉没成本，不会影响学生的努力程度，再加上学生的心智发育还不够成熟，很难指望学生自主学习。特别对于高职院校的学生，自主学习性更差，这就使得高职院校教师在为学生讲授知识的同时，还应引导学生投入到学习中来，在必要的时候应给与学生强制性管理，但管理强度过大又会造成学生厌学情绪。另外换个角度，就面对就业市场讲，学生在某种程度上讲是高校提供给企业的产品。毕业生素质的高低、就业率的高低以及就业质量的高低在很大程度上影响高职院校的发展。然而学生这种“产品”有其独特性，其具有主观能动性，外部的改造对他能不能起作用在很大程度上取决于其自身。因此，对高校而言，如何面对学生“客户”与“产品”两种特殊的身份，给予学生什么样的权利，使其主动投入到学习中来就显得格外重要。

（3）院校与企业

就高校与企业的关系来说，高校为企业提供人才，高校与企业是典型的供需关系。和学生作为高校的需求方不同，企业对自己的需求信息非常清楚，高校只有充分了解企业的需求才有可能为企业提供优秀的人才。然而有些信息是默会信息，不具有良好的传递性，高校只有在与企业的长期合作中才能获得。另外，无论高职院校的实训室或模拟车间多么逼真，其运转和真实企业相比仍有区别，和企业搞好合作关系，让学生多到企业实践才能使学生更好满足企业需要。然而，重要的问题在于如何界定企业在高职教育中的作用，以保障企业有动力参与高职教育并与高校开展长期合作。

从以上分析看出，政府与高校管理层是委托代理关系，政府需解决的问题是如何保证高校管理者按政府目标行事。而高校、学生、企业三者的关系较为复杂，一方面高校应为学生提供优质的教学服务以满足企业的需求，这又需要高校与企业建立长期的合作关系，另一方面，激发学生的学习兴趣是整个教学的关键，而加强与企业合作、增加学生到企业的实践能使学生明白学习与就业之间的关系，提高学生学习的主动性。因此，运用公共治理的思路，合理安排政府、高校、学生及企业的权责，保障各方良好合作，将有利于高职院校的建设。

3 高职教育的公共治理模式探析

政府与高职院校管理者的关系是出资人与管理者的关系，政府的目标为提高全民素质，增加社会就业，降低教育成本，而政府的目标需通过高校管理者实现。鉴于政府在专业知识、信息和精力方面的劣势以及高职教育的特点，政府不应也很难在具体教学中对高校给予过多的干预。政府作为出资人应借鉴公司治理中股东在治理中的作用，即把目标进行细化，使其更具考核性，并引入外部专业人士对相应指标进行考核。另外，政府应划清和高校管理层的权力界限，给具有专业知识高校管理者以更大发挥空间。

在高职院校与学生的关系上，高职院校首先要确立服务意识，归根结底学校与学生的关系是服务与被服务关系，而且服务质量的高低不仅影响学生也受学生影响。高职学生正处于刚成年阶段，心理还不成熟，但自主意识特别强烈，管理稍严便会产生逆反心理。因而应该给予其一定的自由空间，在学习生活中应充分发挥学生团体的作用。另一方面，学生是学习的主体，也是学校服务的对象，而每个学生都有其兴趣和特长，这就要求学校为学生提供自我成长的空间，引导学生自主学习，帮助学生制订职业规划，帮助学生建立独特的自我评价体系，这就需要学生在学习过程中有更大的自主权。另外为了克服学生的惰性，还应建立一套教师对学生的评价体系，由教师对学生的平时表现和学习效果进行评价，以增强学生的纪律性和责任感。

高职院校与企业的关系也是服务与被服务的关系，而这种关系是由学校与学生的关系派生而来的。对于企业而言，吸纳人才非常重要，而高职院校是为企业提供人才的重要场所，另一方面高职院校要培养企业需要的人才，就必须获得企业的人才需求信息。因此，高职院校和企业之间具有牢固的合作基础。那么在合作中，企业、学校与学生三方的关系应如何界定呢？首先企业为学校提供信息、帮助学校培养学生的目的是获取人才，只有学校和企业建立长期合作关系，甚至学生和企业签订就业协议的前提下才能获得企业的权利支持。而企业提供的需求信息中一般一部分为行业需求信息，一部分为企业自身需求信息，如果学校依据企业提供的需求信息做针对性的教学调整，则培养的学生所具备的知识和技能会具有一定的专用性。这样在校企合作的模式下，企业与学生的关系应该是类似于企业与准员工之间的关系，这就要求加大企业在教学管理中的权力和作用，并且把企业对学生的评价纳入学生评价体系中。

1 任生策，陆铭，尤建新.公共治理理论述评”［J］.华东经济管理，2009（1）

2 姚迈新.公共治理的理论基础：政府、市场与社会的三边互动［J］.陕西行政学院学报，2010（1）

3 万绍红.公共治理中的意识形态供给：一种交易费用分析［J］.井冈山大学学报，2010（9）

4 胡伶.教育公共治理与公民参与［J］.教育探索，2009（10）

5 魏涛.公共治理理论研究综述［J］.资料通讯，2006（7）