国外保障义务教育均衡发展的财政制度比较及启示

李银萍

（南京师范大学 教育科学学院，江苏 南京 210097）

任何一个国家，由于各地区的经济条件、种族、性别、语言、宗教等社会因素的不同，导致了其国内地区间发展间的不均衡。源于此，义务教育发展不均衡的现象也普遍存在于世界范围内，无论是发达国家还是发展中国家，都无一例外。又因为义务教育是一个国家发展的基石，它的均衡发展关乎国家的整体发展，这就使得各国都十分重视义务教育的财政投入，并且为致力于本国实现义务教育的均衡发展而努力。本文将对美国、英国、南非、韩国四国保障义务教育均衡发展的财政制度加以介绍，以期对我国推进义务教育均衡起到借鉴作用。

一、国外保障义务教育均衡发展的财政制度

1.美国保障义务教育均衡发展的财政制度

美国在均衡区域间义务教育财政供给方面的财政政策集中体现在两个方面：一是联邦政府推进区域义务教育财政均衡的各类专项转移支付项目计划。联邦政府用于学区最大的义务教育拨款计划是标题Ⅰ计划，该计划主要是为低收入学区成绩不佳的学生提供教学帮助，使低收入家庭的孩子不因其家庭贫困而降低学业成绩。这项拨款计划的分配范围很广，全美大约有2/3的小学生得到此项拨款。联邦政府拨款的第二部分为集中拨款，其目的是为贫困儿童集中的地区集中的地区提供额外补助，以满足特殊需要。二是州政府推进学区间义务教育财政均衡的财政补助计划。为弥补地方政府即学区政府的财力差异，美国州政府对下辖学区实行财政补助。衡量补助的指标主要有学区财产价值、学区财产税率、学生数。从公立中小学系统的经费来源来看，美国联邦政府分担的经费比例在10％左右，州政府分担的经费所占比例超过学区政府，接近50％。

针对城乡义务教育均衡发展的不均衡状况，美国联邦政府通过设立“农村教育成就项目”，旨在通过对州和学区的差别性专项教育经费资助，帮助拨款不利的农村学区更有效地获得和使用联邦教育资金，改善农村学区的教育教学环境。除此之外，为缓解农村教师紧缺的问题，提高教师质量，联邦政府也提供了招募教师专项资金。地方政府为保障农村学区学生完成义务教育，许多州的农村学校都根据学生情况差异提供各类的财政补贴，主要有为家长发放边远地区教育补贴，学生寄宿补贴，家长陪读补贴等。

为加强薄弱学校建设，联邦和州政府也施行了资金辅助计划。联邦主要是通过各种计划、基金来辅助薄弱学校，如综合学校改革论证计划、阅读优异法案计划等。州政府主要通过州立法机构的拨款和设立的基金项目、专门的扶助计划来扶持薄弱学校，如2000—2001年，得克萨斯州为教育服务中心共拨款9370万美元，用于扶助薄弱学校。

2.英国保障义务教育均衡发展的财政制度

英国政府均衡区域义务教育财政供给能力的核心政策是建立中央直接拨款的学校。英国中小学的开办和维持主要由地方政府负责。但中央政府为了加强对义务教育的控制，同时也有利于实施国家课程，根据《1988年教育改革法》的规定设置了新型的中央直接拨款的学校。根据该法规定，任何学生人数超过300人的公立学校都可以向中央教育主管大臣申请脱离地方教育行政当局的控制，成为直接拨款的公立学校。转制后的学校直接接受中央政府的拨款，并在管理方面享有与独立学校同样的自主权。中央直接拨款公立学校政策的实施，隔断了义务教育财政投入水平与地方经济发展水平及教育财政供给能力的关联性，从义务教育供给源头保证了义务教育的均衡发展。

英国政府在改造薄弱学校方面，制订了教育行动区计划，并通过《1988年教育法》颁布实施。该项计划立足于“不让一所学校失败的目标”，旨在帮助那些处于最不利地位的地区、教育标准低下的学校和学习成绩不佳的学生摆脱困境。在改造教育行动区薄弱学校的过程中，英国政府采取了一系列有效的举措：制定一系列的法律法规指导薄弱学校资格的认定、举办和考核；广泛吸纳社会企业和社会资金的投入，扩展薄弱学校改造的资金来源；在教育行动区内创办“特色学校”，政府投入资金，推进优质教育资源共享等。

3.南非保障义务教育均衡发展的财政制度

南非政府主要是通过均衡分配公式促进区域间教育财政供给能力的均衡。均衡分配公式是根据国家收入中各省所占的份额对各省的收入进行分配，反映了几个省级变量，包括学龄人口规模和公立学校学生入学数量、各省农村人口规模，以及根据贫困指标确定的社会保障金涉及的人口规模等。政府的均衡分配公式通过建立在相对需要和需要解决事项的基础上在各省之间对全国收入进行分配，从而促进了各省之间的财政均衡和教育经费均衡。

南非均衡校际间义务教育的主要政策是建立“国家学校经费规范和标准”，通过教育预算分配实现均衡。“国家学校经费规范和标准”是建立在“需要”的基础上的非人员经常性经费分配，目的是使学校非人员经费支出方面取得平等。1999年，“国家学校经费规范和标准”成为一项全国性政策，2005年南非对其进行修改，确保全国范围内贫困程度相似的学校都能获得相同的贫困倾斜投入，从而进一步缩小全国范围内校际间教育资源分配差距问题，而不只是省内校际间均衡的问题。

4.韩国保障义务教育均衡发展的财政制度

韩国中央政府均衡区域间教育财政供给能力的财政政策主要是，依法由中央政府依据地方政府不同的标准财政需要和标准财政收入来分配的“国库补助金”和“地方负担金”。“国库补助金”是依据《关于补助金的预算与管理的法律》的规定设立的经费补助。“地方负担金”是由地方教育收入和地方政府的财政转入金构成的地方教育经费。其最主要的部分是依据《地方教育财政交付金法》制定的“地方教育财政交付金”和依据《教育税法》《地方教育转入金法》制定的“转入教育税”。地方教育财政交付金是中央政府把地方设置、运营的教育机关和教育行政机关所需经费的全部或一部分，向地方教育当局的拨款。转入教育税是把教育税拨给地方政府，让地方政府用于教育机关及教育行政机关的运营的经费。

韩国在推进城乡义务教育均衡方面也做出了许多努力。历史上韩国政府选择免费义务教育首先从岛屿、偏僻地区开始的。1967年韩国政府颁布了《岛屿、偏偏地区教育振兴法》，目的在于通过法律来保障振兴岛屿和偏僻地区义务教育，使所有地区的儿童都能接受同样的教育。1985年韩国政府政府公布了《关于实施初中义务教育的规定》，决定首先从经济困难的岛屿、偏僻地区的居民子女开始实施义务教育，再向邑、市地区推行。1985—1987年期间，政府拨款425亿韩元首先对偏僻地区的初中生实行免费教育。在实施免费义务教育的过程中，政府又逐渐向义务教育阶段学生提供学校餐，政府提供相应的财政补贴，减轻贫困地区家庭教育负担。

为了消除薄弱学校，促进初中学校教育质量的均衡，韩国政府从1969年开始实施包括私立中学在内的一切初级中学的平准工作，消除学校之间教育设施、教育质量的差距。撤销一批“名门中学”，增加拨款大力改善“不利学校”。在加大对“不利学校”拨款的基础上，规定教师每四年流动一次，确保学校师资水平均衡。

二、共性与启示

通过以上分析和比较可以看出，各国保障义务教育均衡发展的财政制度虽然是纷繁复杂的，但是透过其外表却可以发现他们具有很多内在一致性，这些内在规律对建立我国规范的义务教育财政转移支付制度大有裨益。

1.以法律为保障推进义务教育均衡

从各国保障义务教育均衡发展的实践可以看出，国外推进义务教育均衡的财政政策基本是上升到法律层面，依靠法律来推行的。比如韩国政府均衡区域间教育财政供给能力的财政政策主要是基于《地方教育财政交付金法》的“地方教育财政交付金”和依据《教育税法》、《地方教育转入金法》制定的“转入教育税”。英国的教育“行动区”计划也是通过《1988年教育法》颁布实施的。正是这些建立在相关法律基础上的教育财政政策，有力地保障了政策的执行效果。相比而言，我国推进义务教育均衡的相关政策主要是由政府教育主管部门制定的，直到2006年新修订的《义务教育法》才把义务教育均衡上升到法律层面。受此影响，地方政府在推进义务教育均衡的财政努力程度也相应大打折扣。

2.中央和省级政府承担更多的财政责任

在西方发达国家，中央和省级政府在推进义务教育均衡进程中承担越来越多的财政投入责任。比如美英等国均通过相关法律规定中央和省级政府在义务教育财政均衡当中的财政责任，政府义务教育经费投入不同程度出现了中央化的趋势。从美国公立中小学系统的经费来源来看，联邦政府分担的经费在10％左右，州政府分担的经费所占比例超过学区政府，接近50％。2003年韩国地方教育财政来源构成中央与地方比率为72.7％：27.8％。相比而言，我国中央和省级政府在义务教育财政投入的总和不超过10％，这也正是义务教育均衡推进速度较为迟缓的重要原因。

3.打破既得教育利益格局

义务教育非均衡条件下的教育财政制度形成了不同教育利益群体在教育财政资源上享有不平等的格局，一部分人成为原有政策的教育利益的既得者。推进义务教育均衡的财政政策必然涉及对教育财政资源的重新配置，需要打破既得利益格局。比如韩国平准化政策是对教育资源进行重新配置，南非“国家学校经费规范和标准”就是根据地区和学校的贫穷程度决定国家教育财政资源的分配，贫困地区的贫困学校可以获得更多的教育支持。这些都是打破既得利益格局的重要举措。而我国推进义务教育的财政政策是在承认和维护既得利益格局的合理存在的前提下，在义务教育财政供给的增量范围内给现有利益格局中利益受损者象征性的补偿，缺乏从根本上打破既得利益格局的勇气。而这也正是我国一些地区出现的，在推进义务教育均衡的进程中，城乡间、校际间生均教育经费不仅没有缩小，反而出现差距扩大态势的原因。

4.保持和加强基层政府管理的责任与自主权

促进义务教育均衡比较成功的国家，在上级政府加大对义务教育财政均衡投入的同时，仍然保持和加强基层政府的责任与自主权。因为义务教育的举办者与管理者主要是基层政府，他们更了解本区域公众的义务教育需求，上级政府并不能够以财政支持的理由过分干预基层政府的自主权。大部分国家尽管州与中央承担越来越多的教育财政投入责任，但均未改变义务教育“以县为主”管理的基本模式。同时上级政府在对基层政府进行财政支持时，一般把基层政府教育投入的努力程度作为重要的因素考虑在内。因此，在我国实行义务教育财政管理“以县为主”有弊端。

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