青州市特色小城镇建设的对策思考

王立红

(中共青州市委党校，山东青州 262500)

青州市特色小城镇建设的对策思考

王立红

(中共青州市委党校，山东青州 262500)

青州市具有发展小城镇建设的经验和优势，同时也面临一系列的问题和挑战。本文结合全域城市化发展策略下青州市小城镇建设的探索和创新，分析指出当前青州市小城镇建设存在的主要问题，针对问题提出:只有通过规划先行，因地制宜做好村庄整治，建立健全投融资机制，大力发展小城镇特色经济，不断提高产业聚集度，发展生态型城镇和绿色循环经济，不断进行制度创新等措施，才能更好地推进青州特色小城镇的建设。

青州市;全域城市化;特色小城镇;建设

2010年中央一号文件提出:“中小城市和小城镇将是中国城镇化发展的重点。”当前和今后一个时期内，我国把中小城市和小城镇发展作为重点，促进城市的各种资源要素更多地向农村覆盖。随着经济的发展和社会的前行，山东省青州市具有发展小城镇建设的经验和优势，同时也面临一系列问题和挑战，因此，如何在整合各种优势资源的基础上建设青州特色小城镇，是一个影响着青州发展方向和未来的重大的理论和实践课题。

一、全域城市化发展战略下青州市加强小城镇建设的重要意义

以小城镇作为城乡统筹的真正抓手，能够起到纲举目张的统揽作用。在我国发展小城镇特别是在县域经济范围内发展小城镇，既是战略选择也具有现实意义。青州市的小城镇建设和青州市经济发展的战略密切相关。

(一)全域城市化发展战略的确定为小城镇建设提供了广阔背景

小城镇建设必须放置于全域城市化这个大背景里。离开了全域城市化的背景，青州市小城镇建设的推进将造成青州市经济发展的不平衡性，无法有效地促进县域经济的全面繁荣和发展，其最终的结果必然是消极的。

第一，全域城市化发展战略的推进有利于青州市经济的全面发展，从而为青州市小城镇的建设和发展提供必要的经济基础和环境条件。小城镇的发展和全市经济的发展是息息相关的，小城镇的发展离不开县域的支持。整个县域经济的发展能够为小城镇的发展提供机遇和环境政策支持。更为重要的是小城镇发展的基本方向，需要站在县域全局的高度进行统筹规划，从总体上进行指导，避免与县情相悖，避免资源浪费和重复建设。因此，小城镇的建设和发展不能离开整个县域经济发展的大环境，青州市的小城镇建设只有以青州市整个县域经济的发展为依托，才更具有发展的动力和后劲，才能获得更好、更快、更有效更科学的发展。

第二，全域城市化的发展能扭转小城镇发展过程中被动跟风的局面，变被动为主动，走一条独具特色的发展道路。单纯地按照小城镇自身的思路去发展，往往走入发展的死胡同，造成大量的浪费，具有很大的局限性和有限性。小城镇建设与县域经济的发展是一个有机的整体，小城镇建设的规划发展只有放到县域整个广阔的背景下，才能更具有发展的条件和基础，才更有自己的特色和支撑。

(二)小城镇建设是全域经济发展的基本动力

加快小城镇建设是全域城市化的重要切入点。目前青州市的发展正处于转型时期，经济的发展离不开小城镇建设这个基本动力的支持。

第一，小城镇是县域承上启下、组织要素流通的枢纽。一方面，小城镇在发展过程中不断受到大中城市的辐射，城市的各种物流、人流、信息流会不断地流入小城镇，更为重要的是城市的生产和生活方式也会传播和扩散到小城镇，影响着小城镇经济与社会发展;另一方面，小城镇一般来说是农村政治、经济、文化和生活服务中心。城镇的集聚效应可以因为小城镇是城－镇－乡一体化的重要支撑点而使生产效率成倍提高。城镇的可持续发展能力、人力资本的累积效应、专业化的分工与合作、科技教育成果的带动等等，都可以极大地加快县域经济的发展。

第二，小城镇是县域农村剩余劳动力转移的主要场所。小城镇的快速发展可以吸纳农村大量的剩余劳动力，为农村产业化发展提供资源配置的空间载体。影响我国未来发展进程的很大矛盾是就业问题，农村劳动力转移就业更是其中的核心部分。而农村劳动力向小城镇转移就业，既有利于小城镇发展，也有利于农民脱贫致富和新农村建设，可以说是一举多得。

第三，小城镇的建设促进了县域经济范围内产业结构的优化调整和升级。小城镇汇集着各种人流、物流、信息流，以自己独特的优势引导着第二、第三产业的快速发展。小城镇建设中乡镇企业、民营企业的异军突起，极大地带动了第二产业的发展，同时小城镇在发展过程中所形成的基础设施、服务体系、投融资环境，又促进了第三产业的蓬勃发展。因此，优化县域产业结构，提升县域工业化、城市化和市场化的水平，必须突出考虑小城镇建设的重要地位和作用。

二、青州市小城镇建设的经验和问题分析

近年来，青州市小城镇建设坚持科学规划、体现特色、量力而行、分步实施的原则，进一步完善城乡规划，实施工业化、城市化互动，突出抓好6个中心镇和200个中心村建设，多渠道增加投入，小城镇建设取得显著成效。但在发展过程中也存在一定的制约和瓶颈。

(一)青州市小城镇建设的探索和创新

第一，整合资源，合理定位，建立特色功能区，突出不同的产业特色。现在各镇、街道的主导产业已经十分明确。如青州市弥河镇对全镇土地资源进行了功能定位，划分了工业、物流、商住、农业等几大用地板块，形成了“一心三区一带”的空间布局，对全镇进行整体策划，充分挖掘和整合青山、秀水、特产等资源，进一步明确了城镇功能定位，确立了统一规范的城镇形象标识，打造形神合一的度假名镇、经济强镇。

第二，建立多元化的投入机制。青州市把小城镇建设与招商引资、盘活土地资源等途径结合起来，拓宽投融资渠道，形成政府主导、社会参与、市场化运作的多元化投入机制，有效解决了小城镇建设资金“瓶颈”问题。

第三，实施“三强工程”，强镇扩权。青州市深入实施强镇促村、强村富民、强基固本“三强工程”，繁荣发展镇域经济。加快土地流转，提高土地规模效益，发展壮大村级集体经济，2011年全部消除村级集体经济收入空白村。扩大村支部书记考选范围，加强基层组织力量。加大强镇扩权监督检查力度，保证30个部门的119项权限全部放到基层，实现授权到位、用权到位、服务到位，激活小城镇发展活力。

第四，突出文化底蕴，打造文化品牌。在小城镇建设中，挖掘文化内涵，提升小城镇的影响力和品位，打造小城镇发展的软环境。

第五，产业发展与服务带动辐射功能同步融合。在小城镇发展中，辐射、服务和带动方面的软实力是小城镇建设的弱项。青州市小城镇建设中，各个不同的小城镇立足实践，确定不同的产业特色，使得小城镇不仅是产业的聚集地，也是人才、资源、服务的聚集地。

(二)青州市小城镇发展的问题和制约因素

青州市小城镇建设是全域城市化进程中的重点工作，抓好小城镇建设对实现青州的经济发展和社会转型具有重大的意义，但是青州市小城镇的发展也存在一些问题和制约因素。具体来说包括:

第一，资金问题。现在小城镇建设中的首要问题是缺少资金，资金问题是小城镇建设的瓶颈问题。出现资金问题的主要原因是:(1)县乡财政实行分税体制政策，分灶吃饭、自筹平衡，乡镇财政普遍很紧，小城镇建设资金很难列入预算。(2)银行对小城镇建设贷款较少。(3)从小城镇建设工程中收取的土地出让金、基础设施配套费等很少用于小城镇基础设施配套建设。(4)小城镇建设经营程度低。有关部门、企业和个人投资少，利用外资开发小城镇的力度不大，民间资金潜力挖掘不够。这些因素，导致小城镇建设资金投入不足，制约了小城镇的发展。

第二，青州小城镇建设已经形成各具特色的产业，但产业的集约化和产业集群化程度不高。青州的小城镇建设经验说明地方经济实力是小城镇发展的内生动力机制要素，其外部机制作用要素包括政府战略设计、要素政策创新和行政区划调整等因子，其对小城镇发展的影响具有外部性，往往通过对内生的产业、投入、就业、保障要素的作用而发挥正向或负向效应。因此在小城镇建设的过程中要着力抓好产业发展这一主线。

第三，小城镇二、三产业发展滞后，集聚和带动能力较差。小城镇作为连接城乡的“节点”，应该具有良好的“传递”与“消化”两个职能。小城镇的传递和消化功能是小城镇发展的潜力所在。从青州市小城镇建设的发展和实践来看，其“传递”和“消化”功能没有得到很好地发挥。因此，小城镇作为一个层级无法留住技术、资金，也留不住人才，这也是制约青州市小城镇建设与发展的“瓶颈”。

第四，小城镇发展的体制性、制度性制约因素仍然存在。投融资体制不健全、土地制不健全、配套政策不到位、放权不够等因素，也不同程度地阻碍了小城镇的发展。

第五，小城镇的规模化存在一定的问题。小城镇建设要讲规模效应。小城镇建设可以实现集约利用土地，通过撤村并点，把分散用地变为集中用地，既补充了耕地，又为城镇经济提供了发展用地。

三、立足实际，探索小城镇建设的青州模式

青州市目前正处于发展的关键期和节点期，抓住了小城镇建设就抓住了青州市经济发展的重要抓手，具有以点带面的重要作用。小城镇建设的继续推进，需要进行不断的实践和制度创新。

(一)小城镇建设要规划先行，因地制宜做好村庄整治

青州市把小城镇建设提上重要议事日程，常抓不懈，在镇村规划编制、农村住房建设与危房改造工作、城镇功能延伸、镇村环境综合整治等工作取得显著成绩，成为小城镇建设工作的“新亮点”。

镇村规划编制突出特色。各镇结合市全域城市化发展规划，立足各自自然景观、地域文化和产业特色，在调查、摸底的基础上，聘请外地知名规划设计机构高起点编制县域村镇体系规划，形成布局合理、功能互补、特色鲜明、系统完善的小城镇建设新格局。譬如第七届中国花卉博览会召开地黄楼镇突出花卉产业，地处山区的王坟镇突出生态旅游产业等。目前，全市9个镇25个行政村全部完成规划修编，相应分区规划、专项规划正在稳步实施中。

农房改造工作稳步推进。青州市把农房改造作为一项情系于民的民生工程，按照《关于加快小城镇建设的意见》，通过迁村并点、建设集中居住区、建立完善优惠政策等，打造新型居住社区和农民城。同时，全面推广应用新型墙材、节能门窗等新技术、新材料、新工艺及沼气、地源热泵等新能源在农房建设改造中的应用，实现从“居者有其屋”到“居者优其屋”的转变，提高农房建设品质。

城镇功能延伸惠及村民。按照全域城市化要求，强势推进城市公共资源向镇村延伸，突出供排水、垃圾处理、绿化和环卫等基础设施及配套公共服务设施建设，提升城镇综合服务功能，提高承载能力。在基础设施方面，目前各中心镇均建成垃圾中转站，实现了村收集、镇运输、市集中处理的目标。

村庄环境综合整治纵深开展。各镇按照“政府主导、企业经营、市场运作”的原则，先后成立了环境卫生作业公司、镇环卫保洁站所，对镇区各道路按人进行划分，明确责任，实现管理精细化，保洁“全天候”。同时，每逢“五一”“十一”“春节”等重要节日，都组织人员对镇区内主要道路、所有村庄环境卫生进行集中清理、综合整治，营造良好的人居环境，让村民享受到和城里人一样的生活环境。

(二)建立健全投融资机制，为小城镇建设提供资金支持

小城镇建设的投融资机制要不断地进行尝试，进行探索和创新。

一是资金投资主体和投融资方式多元化。在投资的各主体中，政府应该是主导，同时要通过多种途径和方式引导各种社会力量参与小城镇建设，实现投融资主体的多元化。投资主体应该包括政府、农村集体经济组织以及乡镇企业等各种不同的力量。就投融资方式上来说，可以采用公共设施的有偿使用和有偿服务制度，走企业化的经营之路，同时也可以采用其他方式和途径来为小城镇建设提供更多的资金支持。

二是要充分利用现有条件，盘活城镇建设的各种有效力量，特别是加强对土地的利用和管理，将土地作为一种资源充分发挥其效益，促进小城镇的快速健康发展。

三是规范政府调控。政府是小城镇建设的主导力量，要采取不同的途径和方式发挥其职能，按照“谁投资，谁所有，谁受益”的原则，开创出一条在政府引导下，主要靠社会资金进行城镇基础设施和社会设施建设的途径。

(三)大力发展小城镇特色经济，不断提高产业聚集度

小城镇要根据区域经济、资源、环境、人文和城镇体系特点，以产业化为支撑，突出地区特色，建立各具功能特色和发展类型的小城镇，加大招商引资和市场化运作力度。一是建立项目化推进机制。将重点工作包装成项目，每个项目成立由市级领导挂帅的工程指挥部，采取企业项目部运作模式强力推进，有效保证城建工作的顺利推进。二是建立公司化经营机制。成立具有独立法人资格的城市建设投资开发有限公司，代表市政府具体组织实施城建项目的市场化运作。对城市规划区内的土地实行统一规划、统一征收、统一储备、统一配套整理、统一开发供应，发挥土地资源的综合效益，实现土地资源配置最优化和土地资本收益最大化。三是建立多元化投入机制。对具有商业价值和经营价值的土地资源、文化旅游资源、市场资源等要素进行创意、策划和包装，通过政府主导广泛招商引资，鼓励民间资本和外资以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式参与开发建设。

(四)努力打造生态型城镇和绿色循环经济

重视小城镇生态环境的建设，坚持可持续发展战略是小城镇发展的根本要求。因此，在小城镇规划建设中，注重经济、社会和环境的全面发展，坚持走生态环境与经济建设双赢之路。在小城镇建设中，必须合理确定人口规模和用地规模，把提高人们生态意识与可持续发展的素养放在重要地位，培育建设生态文明新青州的理念，并将这一理念贯穿于青州市小城镇建设的规划中，落实到小城镇建设的各个环节和要素中。特别是要重视产业功能和合理布局的划分，满足城镇居民就近就业的需要，重视基础设施建设和公共服务的完善，提高城市管理水平，提高公共服务的覆盖面和满意度，使小城镇成为安居的乐园。

(五)提高小城镇的服务带动软实力

小城镇建设不是简单追求经济发展，应该更加重视满足人们的基本生活需求，坚持以人为本的发展方向。因此，在小城镇建设中必须优先发展小城镇的基础设施和与民生相关的项目，注重小城镇发展的人文指标。这既包括建设适宜农村小城镇的基础设施和宜居建筑，又包括优先发展好为人民服务的文化、教育、科技、医疗等公共服务。当前，城乡之间还存在教育、医疗、科技等方面的不平等，小城镇建设的目标应该致力于城乡公共服务和民生服务的均等化，不仅注重经济的发展，更应着重提高人民的生活质量和水平。

(六)青州市小城镇建设继续推进要不断进行制度创新

一是改革小城镇管理体制。首先大力发展一批中介组织，作为提供社会公共服务的有效载体，把乡镇政府从繁重的公共服务中解脱出来。其次是理顺小城镇政府和县直部门之间的关系。对小城镇发展影响较大、专业性较强的城建、环保、土地管理等部门由小城镇和主管部门双重领导，以小城镇领导决策为主，对于具有监督、检查职能的公安、税务、工商等部门实行双重领导，以主管部门为主，真正解决小城镇政府“看得见，管不着”的问题。

二是土地使用制度改革。一方面要保护耕地，制定农村非农用地规划政策。小城镇发展要按照节约用地的原则来推进，尽量少占耕地，确实需要占用耕地的，要考虑发展的动态平衡性;另一方面要明确土地流转的途径和管理办法，积极探索农民进入小城镇后，农村原有承包地和宅基地的流转制度，区分不同情况有针对性地制定政策。

三是建立城乡统筹的社会保障制度，实现城乡公共服务的均等化。要实现城乡之间保障制度、社会公共服务的均等化，需要进行不断的改革和创新。当前我国更加注重民生，更加注重社会建设，目的是使全民共享改革开放的成果，特别是对农村城镇中的弱势群体给予特别的关注。近几年，我市持续不断提高最低生活保障的标准线，不断地提高这一群体的生活质量，使得社会发展的成果扩展到全社会。

小城镇建设是统筹城乡发展的中间环节，也是实现全域城市化的重要节点。要确立抓小城镇建设就是抓发展的思想观念，把小城镇建设作为农村经济社会发展的大战略，作为体现以人为本、带领农民致富奔小康的重要举措，作为统筹区域、城乡发展的有效途径，实现人口、经济要素的合理分布和自由流动，立足特色资源，打造产业集中区，增强小城镇的经济实力，促进城乡协调发展和共同富裕。

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［7］王怀岳.中国县域经济发展实论［M］.北京:人民出版社，2001.

Countermeasure Thinking of Building Small Characteristic Town in Qingzhou

WANG Li－hong

(Party School of CPC Qingzhou Municipal Committee，Qingzhou Shandong262500)

Qingzhou has the advantage and experience of the construction of small towns，at the same time also faces a series of problems and challenges.This paper combines the exploration and innovation of the small town construction in Qingzhou under the global urbanization development strategy，analyzing the main problems existing in the current construction of small town in Qingzhou.Accordingly it puts forward that only through planning first，renovating and adjusting villages according to local conditions，establishing the investment and finance mechanism，vigorously developing the small town characterisitic economy，constantly improving the industry accumulation degree，developing ecological town and green cycling economy and continuously innovating the system，can the construction of characteristic small town in Qingzhou be better promoted.

Qingzhou;global city;characteristics of small town;construction

F291.252

A

1009－2080(2012)03－0003－05

(责任编辑:张连军)

2012－02－12

潍坊市社会科学规划重点研究课题

王立红(1970－)，女，山东青州人，中共青州市委党校干训科副科长，讲师。