论我国社会稳定结构的构建——从社团组织建设谈起

王如鹏，李中生

（通化师范学院 政法学院，吉林 通化 134002）

论我国社会稳定结构的构建
——从社团组织建设谈起

王如鹏，李中生

（通化师范学院 政法学院，吉林 通化 134002）

作为“第三领域”的社团组织是我国政治经济体制改革的产物，是我国的社会结构人为调整的产物，是国家让渡出的一部分社会空间。它的产生过程决定了对国家的天然依赖。目前我国社团组织的主要特点是数量少、自立性不强、运作及管理不规范、分布不均匀等。为了构建稳定的社会结构，必须健全社会组织立法，改革社团组织的管理体制，提高人们对社团组织的认识，加强农村社团组织建设，壮大社团组织规模，让它们能承担起政府机构改革后剥离出来的社会管理职能，促进社会的稳定。

社会转型；社团组织；社会稳定；构建

社团组织的维稳功能

社团组织，即黄宗羲所说的第三领域或第三部门。还有的学者称为社会组织、非政府组织、非营利组织、民间组织、NGO等等。社团组织的大量出现是时代的产物，是生产力发展的必然要求，也是物质生产、交换关系的必然反映。当代世界社团组织正如火如荼地发展着。德鲁克在《后资本主义社会》一书中指出，“组织化社会”将是21世纪社会的最大特征，也是未来社会的主要形态。帕森斯认为“组织的发展已成为高度分化社会中的主要机制，通过这个机制，人们才有可能‘完成’任务，达到对个人而言无法企及的目标。”[1]美国学者莱斯特·萨拉蒙曾把20世纪最重要的社会创新归结为公民社会部门的出现，认为“我们正置身于一场全球性的‘社团革命’之中。葛兰西认为社团组织是市民社会、公共领域的主体，在他看来，谁控制了社团，谁就控制了市民社会；谁控制了市民社会，谁就控制了资本主义社会[2]。在全世界的范围内，公民社会部门的建立正如火如荼地进行着”。诚如其所言，社团组织形，正逐步成为当今社会发展不可或缺的因素，在大多数国家和地区，都已将民间组织纳入整个社会管理、社会福利与社会服务的制度架构中，以实现其功能，发挥其作用。社团组织对一个国家和地区的经济和社会的稳定起着不可替代的作用。

1.社团组织的发展可产生一个稳定的社会结构

高度垂直控制的两极社会结构与经济发展不相适应，不具有稳定性。两极化社会结构使国家直接成为社会的对立面，成为矛盾的一方主体。好比天平的两端，很难在国家和社会之间掌握平衡，不是国家把市民社会管得死气沉沉、失去活力，就是官逼民反，社会大乱，在中国历史上总是陷于周期性振荡的怪圈。社团组织的大量出现会改变社会的结构模式和社会管理体制，它在国家和社会之间成为 “第三领域”或“第三部门”，使社会变成横向联系纽带更强的扁平化社会。三角形的结构中，国家、社团组织和社会三方主体相互制约、互相监督、互相配合，在任何两个主体之间都有一个缓冲及协调的第三方，关系牢靠，具有稳定性。

2.社团组织是沟通协调社会与政府的桥梁和纽带

地方政府及官员的本位主义并不在乎中央政府的社会稳定目标，在某些情况下，甚至它可能破坏这个目标。节制地方政府仅仅靠中央的积极性是不够的，需要公民社会的积极性，办法也是把公民组织起来，否则，中央政府与公民之间根本不可能对话。

各种社团组织，收集民众的意见与要求，使政府及时了解民众的生存状态和集体需求。由于这些社会组织根植于市民社会，所以能够有效地掌握社会的实际状况和切实需求，并通过组织内部机制有效调节不同利益主体的冲突，整合市民的利益，疏导市民的不满情绪，避免社会与政府的直接对抗。社会组织通过组织化的方式向政府表达利益诉求，很好地弥补了其他表达渠道不畅的缺陷，在市民与政府之间进行及时有效的沟通，可以大大避免矛盾的激化，对维护社会的稳定起到桥梁与纽带的作用。

3.社团组织是社会矛盾的缓冲阀、减震器

党国英认为，社会集团的组织程度越高，社会集团之间对话成本就越低，妥协的可能性就越大。高度离散的社会群体最容易受到谣言和邪教的蛊惑，并很容易成为立场极端的领袖人物的基础[3]。

进行更有效的利益表达是社会组织的一个很重要特征。因其具有组织性和专业性，有正式的组织机构，有明确的目标定位，有规范的章程和制度、经费等，所以能够进行更有效的利益表达。能够在法律的框架内，按照一定的程序代表一定的群体进行利益表达，可以避免单个人利益表达的盲目性和弱势性，避免了分散化的、无序性的单个成员的诉求。不仅保持了有序性，而且其政治行为的影响更大、效果更佳，能够大大地拓宽弱势群体利益诉求的渠道，促使利益分配更加公平。使社会政策能吸纳反映社会各群体的利益诉求，减少矛盾的形成，化解纠纷。即便群体的利益诉求得不到满足，但可以通过组织内部的协调机制进行化解，不会把矛头直接指向国家和政府。

4.社团组织是公共产品的提供者

由于政府体制本身的缺陷使得政府提供公共产品的成本高、效率低。社团组织可以替代政府履行一部分职能，国家负责宏观领域非竞争性的公共产品的提供，包括国防安全、外交、金融秩序、对外贸易秩序、基础教育，基础医疗卫生、国家基础设施、基本制度等。一些竞争性的、非全局性的公共产品和服务交给社团组织提供。可以委托，也可以实行政府购买其公共产品和服务。据社会保障部门的统计，截至到目前，社会组织提供了超过1000万个专兼职工作岗位。民办职业培训机构2万多家，每年培训近1000万新生劳动力，为提高就业者的就业能力起到了重要作用[4]。

我国社团组织发展中存在的不足

自改革开放以来，随着我国市场经济的发展，我国的社会结构出现转型，在政府与社会之间出现了大量的社团组织。这些社团组织也获得了较快的发展，为我国经济社会的发展做出了巨大贡献，但远远满足不了我国经济社会发展的需要。与其他国家相比，我国的社团组织有以下特点：

1.数量少。我国现在的民间组织、社会团体还比较少。新华社北京10月15日电（记者 卫敏丽、陈玉明）：据民政部最新统计数据显示，截至2011年第二季度，全国依法登记的社会组织44．8万个，其中社会团体24．6万个，民办非企业单位19．9万个，基金会2311个。像我们这样的一个大国，区区几十万个社会组织远远不能适应经济社会发展的需要，不能满足广大人民群众的要求，这对维护社会的稳定、加强社会管理、推进社会主义和谐社会的建设是不利的。

2.缺乏自主性和独立性，甚至缺乏社团的性质。一些重要的社团组织的活动经费不仅都由政府财政拨款，在经济上完全依赖于政府，甚至有一定的行政级别，其领导人的任免由同级党政部门决定任命，享受干部待遇。比如工会、共青团、妇联、工商联、消费者协会等各种社团和行业管理协会，它们直接接受各级党政机关的领导，享受一定的编制和行政级别，承担部分行政管理职能。它们实际上与行政机关没有什么实质性差别，其组织活动也不受社团登记管理条例的约束。城镇的社区，虽然没有行政级别，没有行政或事业单位的正式编制，但人员配备及经费来源全由基层政府负责。

造成这种局面的原因在于有关法律制度的滞后。根据政府有关民间组织登记和管理条例的规定，任何民间组织的登记注册，都必须挂靠一个国家核定编制的正式党政机关作为它的主管部门，作为主管机关的党政部门必须对该民间组织负政治领导责任。一部分有重要社会影响的民间组织都是由政府自己创立的。表面上看起来公共领域、市民社会的都已出现，但“强国家弱社会”的关系格局并没有根本改变。在这种权力模式中，公民的政治参与、利益表达等都缺乏制度性的渠道。

中国的市民社会先天发育不足，公共领域是国家让渡出来的一部分空间，“这就产生出与西方早发现代化国家不尽相同的特殊条件：一是中国社会或个人及社团表现出对国家的依附性及相对的脆弱性，而西方市民社会的形成则基本上私人资本的驱动，因此后者的独立性一开始就成为一大品格；二是在改革的前提下，国家通过变革体制而在某种程度上改变了其原有的全权性，正是这种变革本身在很大程度上推进了市民社会建构空间的出现”[5]。

中国市民社会及公共领域的建构有着不同于西方国家的路径，与改革开放一样是自上而下的建构过程，这就决定了市民社会和社会组织对国家必然有一个依赖的过程。“然而这并不能妨碍中国市民社会在国家与社会间互动影响下得到逐渐地建构”[6]。

3.运作不规范，公信力低。从民间组织自身来看，合法的与非法的并存、体制内的与体制外的并存、行政化的与纯民间的组织并存、营利的与非营利的并存，良莠不齐，管理失范，缺乏公众的监督和运行的透明度，严重影响到了社会组织的声誉和社会对他们的信任。特别是官办社会组织存在腐败现象，如“郭美美事件”，对中国的慈善事业是一个不小的冲击。有些社团组织存在着严重的企业化和商业化倾向，出现了角色定位困境。比如河南宋庆龄基金会运行管理不透明，搞房地产投资非法谋利等。部分社会组织存在乱评比、乱收费、逃避纳税等行为。

目前我国对社会组织的管理主要在入口管理，缺乏对社会组织运行过程的监督，很多社会组织成立之后即丧失掉资质。当前社会组织普遍存在的问题有：一是人才问题，许多社会组织管理人员待遇低，工作条件差，职业前景不明朗，很难吸引优秀人才；二是资金问题，根据社团登记管理条例的规定，社团经费来源主要是自筹，除官办社团外，大多数的社团的活动经费不足，其能力受到限制；三是透明度不高，一些民间社会组织缺乏完善的活动章程和管理细则，缺乏自律机制和财务报表制度，往往会出现贪污、挪用、卷款潜逃等恶性事件，导致公众的不信任[7]。

4.管理不科学。目前实行分级登记与双重管理。这种管理体制的基本内容是，任何民间组织都必须同时接受同级民政部门和业务对口主管部门的双重领导，民政部门主管审批登记，主管部门负责资质审查和日常管理。由此而来的必然结果就是，民间组织的业务主管单位呈现出五花八门的局面。

5.社会组织在各领域分布不均衡，工商文化界分布较多，农村分布很少。农村是最大的社区，农民是中国最大的社会群体，但整体上农民呈分散化的状态，组织程度最低。农民作为一个分散的弱势群体，无法向决策者发出有足够影响力的利益诉求来影响政策的制定，只能在无助的窘境中被动地依靠政府的关怀和其他阶层的关注[8]。因农民社会组织的缺失，农民对其利益的表达多以个人形式出现。但在一些偶然事件的影响下极易爆发群体性事件，影响社会安定。因为高度离散的社会群体很容易受到谣言和激进思想的蛊惑。著名农村社会问题学者米格代尔就分析认为，分散的农民可能是“革命者”的社会基础，而有组织的农民则可能是改良主义者甚至保守主义者的社会基础。

加强社团组织建设 维护社会稳定

我国社会正处在历史转折期，市场经济的发展引起社会结构发生急剧变化，政府与市场主体之间的诸多矛盾，都源自于社会结构的不完整。由于中间组织不能起到应有的作用，一方面，为了应对日益增多的社会问题，政府机构变得越来越庞大、行政效率却变得越来越低。另一方面，当社会出现利益纠纷时，人们自然而然地求助于政府机关，并把市场本身的矛盾转移到政府变为市场与政府之间的矛盾。调整社会结构，增强社会自组织性和自我管理的功能是进一步政治改革的趋势。

2011年1月8日，中国社会科学院社会学研究所、社会科学文献出版社联合发布了《当代中国社会结构》的研究报告。报告指出，目前中国社会结构落后于经济结构大约15年，这是产生当前诸多社会矛盾问题的重要原因。如果不进行社会结构的调整，最终它会成为制约经济发展的桎梏。所以，调整社会结构，创新社会管理是我国经济社会进一步发展的客观需要。

针对我国社团组织的特点和社会维稳的现实需要，应做好以下几个主要方面工作。

1.大量发展社团组织。首先，要改革现行的审批和登记制度。很多社会组织的业务由于很模糊，很难找到明确的业务主管部门，交叉管理现象也很严重，所以想拿到业务主管部门的批文比较困难。有学者说我国的社会组织当前大约有八百多万个[9]，而据官方的统计才四十多万个。两则数据相差如此之大，除了统计方法上的原因之外，说明大量的社团组织都是“地下的”，躲在“黑暗处”，无法监管，对社会稳定可能是个隐患。这种管理体制说白了还是政治国家高度集权的延续，国家通过业务主管部门，把权力渗透到社会的每一角落，监督、控制社会领域的每一项活动。其实在社会组织和市场经济日趋复杂的今天，各主管部门对已获得行政许可的社会组织，也很难起到监管作用，日常管理早已流于形式。所以，审批制度的实际效果是阻碍社会组织的发展。应当采取自由设立主义，只要到民政部门登记注册就可以了，社团组织光明正大地活动，如果出现违法行为，再按照其性质及给社会造成损害的程度由职能部门对其处理。对此，广东在这方面已经进行了尝试性的改革，认可了民众的结社自由权，规定社团组织可以不需要主管部门的批准而到民政部门直接注册，单一行业可以由多个行业协会平等竞争。

2.应对一些机构进行改革，促进它们身份及职能的转化。比如共青团、妇联、工商联、工会以及在工商注册的非营利组织、城市社区基层组织、单位挂靠社团、农村社区发展组织、农民经济合作组织、农村社区的其他公益或互助组织、宗教社团等等。重新予以定性，改变登记机关，把它们变成适用于社团登记管理条例的独立社团。名不正则言不顺，正名后这些组织可以按照社团的性质要求自己，成为独立的社团法人。

3.加快制度建设。制度建设的目的就是让社团组织成为独立的社会主体。要建立健全相关的法律法规，从制度上明确社团组织的法律地位、职责和权限，明确政府与社会组织之间的关系，让政府和社团组织都在一个良好的法治环境中运行，给予社团组织平等竞争的环境。细化组织制度，明确管理规则，打造一个宽松有序的制度环境，这是社团组织建设中的一个关键问题。

尤其是在乡村和社区推行真正的民主选举社制度，这是提高社团组织权威的最好的办法。依法推行选举制度有利于减少社会和政府潜在的冲突机会，从而有利于稳定社会。近年来许多地方爆发的集体性事件，主要原因在于一些组织没能够按照制度行事。乌坎村事件在相当程度上是出自基层社会管理机制问题，基层民主机制不健全、不完善，伪自治、包办自治，违犯程序、当选的村委会缺乏公信力和权威造成的群体事件。

4.社会群体的社团组织意识建设。社团组织的产生与运作归根结底要依靠广大社会成员的积极参与，只有社会成员的自我组织、自我规范、参与社会管理的意识增强了才能不断提升自我管理的能力，才能推动民众的参与由个体性向组织化转变。大众文明的程度决定社会建设的水平，提高社会意识主要通过宣传教育和案例引导。

5.进行管理体制改革。首先要充分尊重社会组织的自治。我们应当相信人民群众的创造力和自治的能力。有人说只要给群众足够的自由，什么奇迹都会创造出来，中国的历史早已验证了这一点。以土地承包为核心的中国农村经济体制改革就是安徽凤阳小岗村的十八户农民引发的。相信群众、依靠群众，这是我们党的群众路线，是我们一切工作的立足点。社会结构的调整和创新社会管理也应该坚持群众路线。社会领域里的问题由社会自己解决，政府只起指导、监督作用，让社会广泛参与，独立运行。建立政府管理社会的市场化导向机制，克服政府管理越位、错位、缺位现象，真正实现从无限政府到有限政府的转变。比如社区管理，过去一些城镇规模比较小，人口比较少，流动人口不多，国家通过单位制度完全可以直接对单个的社会成员进行控制。可现在的城镇都已发展起来了，少则几万人，多则几十万人，更不用说大城市了。由于单位制的终结和人事制度的改革，单位对职工的控制也松散了，同一单位的职工不聚居在一起，流动人口又多，同一社区的居民又互不相识。所以政府直接对应单个社会成员的垂直管理模式已不再有效。由此引发了很多社会矛盾，拆迁问题、物业管理问题、各种收费问题等层出不穷，严重影响到社会的稳定、和谐。最好的办法就是要通过建立和完善社区组织，主要是居委会，它应当属于居民自治组织，是社会组织。但现在一般是由政府委派一些有编制的工作人员去工作，并划拨财政经费，是民间组织行政化。其实往往投入大量的人力物力却不见实效，政府管了不该管的事，典型的出力不讨好。政府出台一些政策、法律。监管这些政策法律的实施就行了，剩下的事交给社区的居民去做，完全按照民主自治的原则，实现自我管理。城镇在这方面的管理上应当向农村学习，当前农村的村民自治搞得比城镇好。完善基层社区管理网络，增强社会组织的服务功能和治安管理功能，使城镇社会管理规范和有序起来。

其次要改革管理社会组织的方式。可采用市场手段替代行政手段进行管理，特别是在民间组织参与基本公共服务的提供、管理和监督方面。政府通过制定基本公共服务专项发展规划、公布基本公共服务指导目录，以招标或委托等方式选择资质优异的社会组织来承担供给任务，政府加强对基本公共服务项目、服务质量、供给情况的监督。凡是国家没有明文禁止和限制的基本公共服务领域，都应当对社会开放。通过对社会组织服务的购买来实现对社会组织的管理。

再次要加强政府执法监督和业务评估，推行社会评估。通过行业协会、基金会及组织联盟等组织进行社团的评估工作，建立“依法评估、社会参与、独立运作”的社会组织评估机制。民政部门在加强年度检查和日常监管的基础上，及时注销、撤销和取缔不合格的社会组织，净化社会组织发展环境。确保社会组织能承担得起某一方面的社会管理和维稳职能。

最后要针对不同性质的社团组织应分类管理。对于一些经济类的中介组织、基金会组织或一些较有经济实力和社会地位的非政府组织，政府只要给予相应的鼓励、优惠政策就可以了。而对于一些公益组织或民间福利组织，他们的很多服务属于低偿或无偿，难以通过收费维持，政府就应给予一定数量的财政支持。另外政府需要探讨一套科学的评估体系，制定一套考核委托（托管）或补贴机构服务绩效的指标体系，以及明确组织监督和公众监督的方式，据以评判各种各类非政府组织和机构的经营运作状况以及满足群众需要的程度，以此来确定扶持的方式和标准。财政补贴要坚决避免那些不进取、效率低的机构心安理得地享受财政补贴。帮助社会弱势集团提高组织化水平，增强他们在政治市场和经济市场上的谈判能力。国家要在各种市场关系中支持弱者，平衡各种社会组织与各种垄断集团的关系。至少政府不要站在垄断者一方。

新一轮的政府机构改革代表着政府职能的转变，政府开始还权于民、还权于社会，政府从管不了也不该管的社会领域中退出，各种各样的民间组织及时地进入补位。对于社团组织应“坚持培育发展和管理、监督并重”的指导思想，规范和发展各类社团组织，加强培育和指导工作，使社会组织能够成为合格的政府管理社会职能的承接者。

5.应当加强农村社会组织的建设，在继续完善农村村委会建设的基础上，把农村的自治发展到乡一级。扩大自治范围，一方面可增强农民的话语权，提高呼声；另一方面可以增强农村基层的凝聚力，协调较大范围内的农民诉求的一致性，从而减少农村基层的内部冲突及农民与基层政府之间的冲突。大力发展横向的各类农业专业合作社、建立起跨地区、跨行业的农村生产、交换的社会组织。加强横向的联系，提高农村的社会化水平。

6.加强社团组织的党建工作。通过党组织的建设，在日常活动中，把执政党的意识形态贯穿到社团组织里面去，成为社团组织价值准则，来指导自己的运行。通过党组织系统把成千上万的社会组织纳入到具有同一目标的社会主义建设上来。

当然，国家社会化不是不要政府的无政府主义，而是要培育成熟的社会，建立国家和社会间的良性互动关系。其总的目标是国家逐步让渡一部分权力给社会，充分发挥社会的自主性，实现国家权力向社会权力转移，形成国家与社会权力资源的合理配置，逐步完善社会自我管理、自我发展的机制和科学管理的机制，实现十六届四中全会提出的“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与的社会管理格局”。

另外，公共领域的建设也有一定的风险性或消极作用。但是“改革有风险、不改革党就有危险”。只要坚持走民主与法制的道路，就一定能够扬长避短、把我们的国家建设成稳定有序、和谐的社会主义社会。

注释：

[1](美)W·理查德·斯格特：《组织理论》[M]，黄洋等译，华夏出版社2002年版，第82页。

[2]俞可平：中国公民社会研究的几个问题[J].《北大讲座》第18辑.北京大学出版社，2008年7月。

[3]党国英：中国政治危机周期探讨与研究[J].世贸人才网.http://class.wtojob.com。

[4]杨琳：卢美美等社团敛财乱象引高层重视 将严厉整治[J].《瞭望》，2011年10月1日。

[5][6]邓正来：国家与社会——中国市民社会研究的研究[J].中国社会科学辑刊.第15期.复旦大学出版社，1996.5。

[7][9]俞可平：中国公民社会研究的若干问题[J].《中共中央党校学报》，2007年第6期。

[8]董玉萍：浅析农村社会组织在维护农村社会稳定中的作用[J].www.studa.net,2011-06-09。

[1]俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[J].中国社会科学季刊(香港)，1999，(秋季号);俞可平：中国公民社会：概念、分类与制度环境[J].中国社会科学，2006（1）.

[2]何增科.公民社会与第三部门[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[3]邓正来.国家与市民社会——一种社会理论的研究路径[M].北京：中央编译出版社，2002.

[4]金观涛，刘青峰.开放与变迁——再论中国社会超稳定结构[M].北京：法律出版社，2011.

[5]陆学艺.当代中国社会结构与社会建设[N].学习时报，2010-08-30.

[6]郑杭生.我国社会建设社会管理的参照系及其启示[J].国家行政学院学报，2011（6）.

[7]Howell J.，Pearce J.Civil Society and Development:A Critical Exploration[M].Lynne Rienner，2001.

C912.2

A

1008—7974(2012)09—0046—04

本文系吉林省教育厅社科项目：公共空间与社会稳定研究阶段性研究成果。项目编号：吉教科文合字（2011）266 号

2012—05—15

王如鹏（1968-），山东费县人，通化师院政法学院副教授，社会学博士；李中生（1977-），吉林公主岭人，通化师院政法学院讲师，硕士。

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