提升教育规划执行力：从“文本”走向“行动”

李 根，包根胜

(亳州师范高等专科学校 基础教学部， 安徽 亳州 236800)

【教育学】

提升教育规划执行力：从“文本”走向“行动”

李 根，包根胜

(亳州师范高等专科学校 基础教学部， 安徽 亳州 236800)

教育规划是一个持续的过程。高质量的教育规划不仅仅关注文本的制定与宣传，更应该注重执行过程及其效果的提升。教育规划执行力系指教育规划三大子系统互动、有效实现规划目标的效能。影响教育规划执行力提升的因素大致可划分为教育规划活动主体、教育规划环境条件、教育规划自身和具体操作技术四大类别。它们相互作用，共同影响着教育规划执行力的发挥。

教育规划;执行力;模式;文本;影响因素

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》发布之后，地方各级政府及时编制出台了本区域的教育事业发展规划文本。当前，微观的与宏观的教育规划有机镶嵌构成了一个较为完整的教育规划体系，它必将对我国教育事业发展起到积极的引领作用。教育规划是一个持续的过程，是规划文本不断走向实践行动的过程。易言之，高质量的教育规划不仅仅关注文本的制定与宣传，更应该注重执行过程及其效果的提升。可是，正如有学者指出，“我国对教育规划文本的制定不可谓不重视，但是关于规划如何实施的规定和研究却非常之少”。［1］21有鉴于此，本文试图依据教育规划过程各要素各环节互动的基本原理，讨论提升教育规划执行力的问题，以期促进人们对教育规划执行力提升的认识。

一、教育规划文本形成的基本模式

教育规划的首要环节乃是主要教育政策问题的焦距与教育规划文本的形成。利益相关者参与教育规划编制活动是高质量教育规划文本得以形成的基本保障。“对教育规划实践而言，利益相关者是指任何一个影响规划目标完成或受其影响的组织或个人，包括学生、教师、企业、社会、政府”［2］38，同时还包括专家学者以及新闻媒体。由于参与者的社会处境与自身能量有别，教育规划文本在形成过程中便呈现出不同模式。根据教育规划活动的特点，教育规划文本的形成模式可分为三类，即常规工作模式、“有限”专家模式、政治协商模式。

1.常规工作模式

地方政府根据上级政府下达的教育规划编制通知，组织相关人员编写本区域的教育事业发展规划，以常规工作来处理教育规划文本的编制。此种模式的主要特征是：以应付上级的任务为主，调查取证较少，与其他部门磋商少，涉及人员面狭窄，教育规划前期的动员力度偏小。“规划规划，写写划划，事情一过，墙上一挂”是这一模式的真实写照。

这种模式的主要不足在于，规划执行者的政策意识薄弱，教育政策问题意识不明确，争取上级政策和外界支持以发展本区域教育事业的意识差。上级规划文本与本区域的实际情况结合的程度有限。造成此种境况的主要诱因是，地方政府的主要负责人，以教育规划为管理手段促进本地区教育发展的认识不深入，教育主管部门负责人的积极性欠缺。

2.“有限”专家模式

专家学者参与教育规划编制是教育规划质量的重要保证。由于其身份、立场、知识的特殊，专家学者在教育规划文本形成中具有咨询权和建议权。专家学者具有的理论知识、实证知识、战略知识，与决策者所具有的实践知识、规范知识、策略知识相得益彰，在教育规划文本编制中相互冲突而产生影响。［3］5-12近年来，政府邀请专家参加编制教育规划，或者专家学者主动积极参与教育规划编制的现象有所增多，这从不同程度上影响了教育规划编制的形式和质量。

依据调查的资料来看，专家作用的发挥，受到政府内部的决策体制以及专家与之沟通的有效性的制约。专家和政府的信任关系程度通常制约了专家能量的释放。正如公共管理学专家张康之所言，“信任是合作的前提，人们之间信任关系的确立是合作行为赖以产生的基础”［4］70。专家学者与决策者合作关系的建立具有如下特征：“第一个特征是信任是基于个人，而非组织或者制度。第二个特征是这个过程具有明显的排他性、选拔范围小、不具有竞争性、不存在市场运作的机制。第三个特征是‘家文化’背景下隐含着一层‘科层化的合作关系’。”［5］59

另外，从现实情况看，决策者寻求专家学者的支持来参与编制规划文本，一方面乃是“给领导看的”，另一方面则是出于增强教育规划文本的可信性和合法性，以知识权力增强政治权力的考量。值得注意的是，专家学者与决策者的地位不对等，专家学者的作用被限制在决策者的要求之中。

3.政治协商模式

在政治协商模式这种编制教育规划活动中充满着谈判、交易、权力运作，同时充满着沟通、理解和协商。参与教育规划编制的人员有教育主管部门的负责人，当地发改委、财政局、统计局的主要负责人，以及学校校长及教师代表、学生家长代表，专家学者等。教育规划文本的编制具有浓重的政治意味，有学者指出，“即使关于教育未来的替代方案能够被量化，最优的教育投资能被准确地说明，这样的方案的量化也只能在政治竞争、政治冲突和权力运作中才有意义”。［6］27

政治协商模式的主要目标在于获得一致的同意，把教育规划文本的形成看作是意义行动的过程，几经反复，最后定稿出台。这一模式充分占有了教育规划活动的本质，“就动态意义来说，教育规划是社会各种价值倾向斗争和妥协的过程;就静态意义而言，作为决策结果的教育规划是某一时空内特定教育政治关系的反映”［7］138。

上述三种教育规划文本形成模式从不同侧面描绘了现实中教育规划活动的特点。不过它们都有一个共同的特征，即基本上属于“文本型”的教育规划，追求的目标是规划文本的漂亮。库姆斯教授强调指出，“写下计划并得到批准并不意味着规划工作结束了，有效的规划还必须考虑自身的实施，考虑取得的或未取得的进展，考虑出现了哪些预想不到的障碍，以及怎样克服这些障碍”。［8］9规划的真正价值在于教育规划目标实现了多少及其所取得的效果。因此，任何尝试提高教育规划执行力的努力，都必须超越“文本”视域的局限，不断走向行动，在一个完整的规划过程中寻找影响教育规划执行力提高的各类因素。

二、教育规划执行力及其表现形式

何谓教育规划执行力?教育规划执行力系指教育规划的三大子系统(决策、执行、监控)互动、有效实现规划目标的效能，是规划系统中各类主体、活动形式与结构以及环境三者之间互动的结果。［9］89衡量规划执行力高低的根本标准在于规划目标的达成度。任何一项教育规划都有一定的价值取向以及为实现这种价值追求而设定的目标或目标体系。最理想的教育规划执行状态乃是在一定的时间和环境内，教育规划目标达成，教育规划功能充分发挥。不过，这种表现形式极为少见。

教育规划实践已充分证明，教育规划执行难。历史上，教育规划的目标设定与目标达成之间总是存在这样或那样的差距，也就是说目标的达成度往往低于目标设定的期望值，决策者常称之为“规划执行不力”。这种“规划执行不力”主要有如下表现形式：

其一，在一定的时间和环境中，规划目标实际达成度远远低于规划目标的应然达成度，也就是说规划目标未实现，政策功能未能充分发挥。比如，1993年出台的《中国教育改革和发展纲要》中曾提出，“逐步提高国家财政性教育经费支出(包括：各级财政对教育的拨款，城乡教育附加费，企业用于举办中小学的经费，校办产业减免税部分)占国民生产总值的比例，本世纪末达到百分之四，达到发展中国家八十年代的平均水平。计划、财政、税务等部门要制定相应的政策措施，认真加以落实。”可是，时过境迁，百分之四的政策目标依然没有达到。

其二，在一定的时间和环境中，规划目标虽然基本达成，但实现的价值与规划目标原定的价值取向发生偏离。发生偏离是常事，但当偏离超出目标所允许的范围，同样可以认定教育规划的目标没实现，教育规划发挥了不应发挥的功效。比如，新一轮学校布局调整规划虽已取得了很大成效，但是在布局调整中存在着简单化、政绩化、随意化的倾向，造成了不少负面影响，与初定的政策目标的价值取向发生了偏离。

其三，教育规划的目标达成，但达成的时间超出文本给定的时限范围，时间成本过高。比如百分之四的目标如果在2012年达到，其时间限制远超过了1993年所预设的目标。

其四，教育规划的目标实现，但实现目标所付出的代价高于决策者所设定的成本，即损益值不理想或效率过低。这主要表现为投入的人力、物力和财力与规划目标达成度不成比例，造成了资源严重浪费。

分析造成上述四种结果的原因，既有主观上的因素也有客观上的因素，如执行者执行力不强或监测系统监测力度不够、监测不到位以及难以监测的因素，问责困难和难以问责，同时还有教育规划系统受“有限理性”的因素的制约，更与教育规划的外部环境(政治的、经济及财政的、人口的)的变化有很大关系。

三、影响教育规划执行力提升的主要因素

影响教育规划执行力提升的因素繁多，为便于分析起见，在此拟从教育规划活动主体、教育规划环境条件、教育规划自身的因素和具体实施技术四个方面分而述之。

1.教育规划活动主体因素

教育规划活动主体因素主要是指因为教育规划活动主体自身的原因以及教育规划活动主体间不良互动而导致执行力弱化的现象或状态。

其一，决策者对教育规划的理解存有误区。决策者对教育规划的不同理解直接影响到对教育规划执行“得力”或“不得力”的界定。究竟什么是教育规划，确实很难定义。正如库姆斯教授所言，“我们今天所知的教育规划依然太年轻，发展得太快，又极其复杂多变，因此无法一劳永逸地用任何一个确凿无疑、不容争辩的定义来界定它”。［8］6从文献分析来看，现代意义的教育规划可划分为两大类别：静态意义的教育规划和动态意义的教育规划。静态意义的教育规划注重教育规划文本的制定，决策者容易把教育规划视为不变的静态产物，经常奢望政策目标的达成与设想的完全吻合。如果决策者把教育规划视为一个动态过程，即文本制定、规划实施、规划监督和规划评价四个环节相统一的过程，则经常会容忍政策目标在许可的偏差幅度内从问题认定到具体执行全过程中的变化。事实上，正如有学者强调的那样，“应该意识到，政策目标从设定到达成所走的道路永远都是Z字型路线而非直线”。［10］16

其二，规划制定者和执行者对教育规划的立场、态度及情感不一致。这种不一致的现象是不以规划制定者的主观意志为转移的客观存在。造成这种现象的原因在于：(1)教育规划乃是涉及教育利益和资源分配的政治问题。制定者、执行者和政策受体之间的利益取向虽然大体一致，但冲突依然存在。现行以公平和质量为取向的教育规划，其目标往往在于打破现存利益格局，教育规划活动者的立场往往分歧很大。(2)由于教育规划编制活动采取自上而下模式、参与决策人数少、反馈意见得不到吸纳、规划的强制意味较浓，容易产生“他们的规划让我们执行”的心态。由此，经常出现“上有政策，下有对策”，执行者缺乏积极性，或者执行者有选择地执行规划，以致教育规划执行失真。(3)规划制定者在制定规划过程中必然花费不少精力和心血，对规划情有独钟。这种情感伴随决策圈由内向外、由局内人向执行者、由上级政府到政策受体的延伸而逐渐弱化。由此，经常造成“上层热、中层暖、下层凉”的教育规划执行局面，教育规划的执行效果无疑受到极大的影响。

其三，决策者和执行者对教育规划目标的理解不一致。政策目标是教育规划极为重要的组成部分。决策者和执行者源于“价值涉入”的不同，必然在教育规划的目标取向上有很大的差异。决策者由于对信息的占有、个人知识经验、所处位置的不同，对政策目标的描绘更为明确和清晰。而执行者由于所处位置以及个人的关注点和注意力的差异，对政策目标的认识程度必然会和决策者有一定的悬殊，难以获得准确的目标理解。政策目标的全部实现有赖于决策者和执行者对政策目标理解差异的消解或缩小。易言之，政策目标能否达成取决于教育规划制定者能否把其自己脑海中清晰的政策目标成功地与执行者群体中的价值需求和价值取向相吻合。

2.教育规划环境条件因素

其一，决策者对教育政策问题和教育环境发展变化预测不准。教育规划编制具有高度的前瞻性和不确定性，必将影响决策者对问题和环境变化预测的准确性。“教育规划所运用的技术手段主要是预测，周期越长、变量越多，则预测的可靠性越低”。［11］14教育政策问题的本质特点之一就是它的动态发展性，既有按照自身规律发展的一面，亦有受到所存在环境的诱因推动而变化的一面。在界定问题和环境变化时，必须充分运用多种方法寻求问题认定的准确性和环境变化的复杂性，他们都影响教育规划的措施应对和后续政策。换言之，决策者对政策问题和环境条件的准确预测是规划得以顺利实施的必要前提条件。

其二，决策者高估执行层面所占有的条件和资源，经常导致资源配置不到位。这里的资源主要指人力、物力、财力、时间、空间、信息、组织和注意力资源。教育规划的有效执行很大程度上得益于配套的资源到位。但现实情况是教育规划执行缺少必要的资源。决策者高估执行层面所占有的资源和条件，既有主观上决策者不了解基层情况的可能，也是中央与地方之间、地方各级政府之间的利益冲突所致。如新规划的颁布，明确了大力发展学前教育的政策。但是在目前“以县为主”的管理体制和现行的财政体制安排下，不少县市的教育经费则无力应对此种政策要求，教育规划执行力的提升自然也就会受到影响。

3.教育规划自身的因素

其一，教育规划制定过程中对规划要解决的问题界定不清晰，规划提出的对策针对性不强，有效性受到影响。教育规划编制始于对阶段性时期内教育问题的认定。发现问题相对容易，界定问题和表述问题则相对较难。当今社会的教育问题往往和其他经济社会问题交织在一起，形成问题的原因纷繁复杂。而教育政策问题的解决则依赖于正确的问题诊断和对症下药。若分析问题的成因，只看到表面现象，不透视其本质特点，必然会导致所制定的对策针对性差，问题解决不彻底，有隔靴搔痒之嫌疑。

其二，教育规划文本的模糊性特征。规划文本作为完整的教育规划过程的媒介或载体，对政策文本的解读必然会融入多方政策参与者的视角和意图。教育规划在实施的过程中，“对于任何一个文本来说，读者的多元性必然产生对文本解释的多元性”［12］23，由此呈现出教育规划文本的模糊性特征。规划文本中较富有弹性的词语，如经常运用“保障运行机制”而不是“增加教育投入”等词语，从而使教育规划执行的效果被无意或有意的政策文本解读所消解。

其三，教育规划的信息传递失真。规划信息的失真可分为主动失真和被动失真。前者主要是由主观上的情感、态度、价值观的不同而导致，后者系由在传递过程中因传递者水平的有限性而无意造成的。消解规划信息失真的有效策略在于加强沟通与协调。不仅有规划执行者的主动获取信息和准确理解信息，而且也包括决策者主动提供给执行者的信息。遗憾的是，我们的教育规划颁布之时往往只发布文件，而很少提供更多的有价值的参考信息。只有教育规划文本，而缺少理解规划文本的教育规划编制说明的信息。事实上，规划正文解决“做什么”、“怎么做”问题，编制说明解决“为什么”问题。如果仅有教育规划文本而没有编制说明，政策信息失真的可能性必然加大。

4.具体实施技术的因素

其一，相关的政策不配套。当今社会的教育问题越来越与经济社会其他问题交织在一起，教育问题的成因纷繁复杂。解决教育问题的政策，实现教育政策目标，离不开相关领域的配套政策。如果政策不配套或者政策配套不及时，出台政策与教育规划要解决的目标有偏离，教育规划的执行效果必然大打折扣。

其二，教育规划执行者不明确。教育规划执行具有执行主体多元性的特征。目前，我国“公共财政建设滞后，分税制财政体制不完善，各级政府之间的事权、财权划分不清晰，财力与事权不匹配，特别是地方政府部门的经费保障不足。”［13］9由此导致的情形是，出现了教育规划执行人人“有责”又人人不负责的怪异现象。明确教育规划执行的主要主体，加强政策协调和协商，是消解这一怪异现象的有效途径。

其三，界定政策目标达成度的评估指标体系不科学、问责制度不健全。评估指标体系不科学、问责制度不健全是教育规划执行力度提升的关键制约因素。评价指标体系和问责制度对于教育规划执行来说，具有良好的导向、监督和矫正作用，是一种有效的教育规划的管理手段。因此，我们一方面要科学设置评估指标体系，以此促进教育规划的落实;另一方面要建构地方政府教育问责制度。“问责制的完善必须解决‘问什么责，对谁问责，谁来问责，怎么问责’等一系列问题”。［14］31如果在问什么责、对谁问责、谁来问责、怎么问责的问题上没有相应的政策制度，则必然会直接影响教育规划执行力的提升。

［1］ 陈建华，论有限理性视野中的教育规划［J］.教育学报，2011 (3).

［2］ 王鹏.论教育规划实践范式的转型［J］.教育发展研究，2009 (21).

［3］ 苏君阳.知识冲突与教育发展规划的制定［J］.北京师范大学学报(社会科学版)，2006(6).

［4］ 张康之.有关信任话题的几点思考［J］.学术研究，2006(1).

［5］ 刘妍.地方教育规划中决策者与研究者的互动话语分析［J］.教育学术月刊，2010(9).

［6］ 法雷利.教育政策与规划［M］.重庆：西南师范大学出版社，2011.

［7］ 李根，葛新斌.县域教育规划编制中需要重视的几个问题［J］.淮北师范大学学报(哲学社会科学版)，2011(4).

［8］ 联合国教科文组织国际教育规划研究所.教育规划基础［M］.上海：上海教育出版社，2009.

［9］ 谢少华.提高教育政策执行力必须超越“执行”的视域局限［J］.华南师范大学学报(社会科学版)，2008(6).

［10］Taylor，S，Rizvi，F，Lingard，B，＆Henry，M.Educational Policy and the Politics of Change［M］.London：Routledge，1997.

［11］戚业国.中长期教育规划的特点与编制技术［J］.教育发展研究，2010(1).

［12］林小英.教育政策文本的模糊性与策略性解读［J］.教育发展研究，2010(2).

［13］石亚军，施正文.我国行政管理体制改革中的“部门利益”问题［J］.中国行政管理，2011(5).

［14］褚宏启，地方政府教育政绩考核指标体系与教育问责制度的建构［J］.教育发展研究，2011(3).

Enhancing Implement Capability in Education Plan:from“Texts”to“Practice”

LI Gen，BAO Gen-sheng
(Faculty of the Basic Teaching，Bozhou Teachers College，Bozhou 236800，China)

Educational planning is a continuous process.The high quality educational plans are not only focusing on its texts and publicity，but should also on enhancing the implementation process and its effects.Implement capability of education plan refers to the interaction and efficiency in realizing its goals between its three plan subsystems.The factors that influence the implementation of the capability of educational plan can roughly be categorized into four aspects:the planning subjects，the planning environments and conditions，the planning itself，and actual operational techniques，whose mutual action influences the exertion of the implementation of educational plan.

education plan;implement capability;mode;texts;influencing factors

1672-2035(2012)01-0120-04

G40-011.8

A

2011-11-18

李 根(1985-)，男，安徽蒙城人，亳州师范高等专科学校基础教学部助教，硕士。

包根胜(1975-)，男，安徽池州人，亳州师范高等专科学校基础教学部副教授，硕士。

安徽省级高校人文社会科学研究项目：《皖北县域教育规划编制与实施的模式研究》(2011sk531);安徽省教育科学规划课题：《皖北县域学前教育资源与投入的实证研究》(JG11088)

【责任编辑 冯自变】