土地纠纷与基层政治生态的重构

申恒胜

一、研究现状与核心问题

随着农业税的取消与“惠农”政策的持续供给，以及现代化驱动下的城乡一体化加速发展，土地的农业价值和非农价值急剧提升，土地问题已经超越此前的税收负担问题而成为“三农”问题的核心和焦点问题。然而，各方利益主体在利益驱动下，围绕着土地收益的分配问题引发了错综复杂的土地纠纷。各类调研资料和数据已经为我们充分展示出土地纠纷在突发性群体事件、农民上访事件以及各类焦点性的社会问题中所占的巨大比例〔1〕，这些土地纠纷以及由此引发的社会不稳定因素已经受到广泛关注与充分认识。

当前，学术界关于土地纠纷问题的研究已经有了较为丰硕的研究成果。这些成果涉及到土地纠纷的不同层面。

第一，关于土地纠纷的类型分析。按照主体差异，有学者将土地纠纷类型分为农户之间、农户与村集体之间、村民小组与村集体之间等方面的纠纷〔2〕;在此基础上，有学者进一步将土地纠纷划分为农民与基层组织及干部之间、农民与较高层级政府及相关土地主管部门之间、农民与资本持有者之间的纠纷等不同类型〔3〕;还有学者通过对海南农村土地纠纷的经验观察，指出了跨村委会之间、跨乡镇之间、跨市县之间、农垦或非农垦国有单位与地方之间等几种类型的土地纠纷。〔4〕按照性质差异，有学者将土地纠纷分为土地所有权、土地收益分配、土地承包合同、土地征收、土地流转、土地调整等方面的纠纷，并且对每一种类型又进行了细化分析。〔5〕在这些纠纷中，最为突出和普遍的莫过于土地征收纠纷和土地收益分配纠纷，而处于不同历史时期、经济发展程度不同的地区在土地纠纷的类型上也存在明显的差异，例如在中西部欠发达地区，农村土地承包经营纠纷发生的几率远远高于土地征用纠纷。〔6〕

第二，关于土地纠纷产生的原因分析。已有研究提及的促使土地纠纷产生的因素主要包括:国家对农政策的调整〔7〕;土地升值〔8〕;土地收益分配的严重失衡、乡村组织违反政策和法律规定，侵害农民的合法权益〔9〕;历史遗留以及乡村习俗与正式规则之间的冲突〔10〕;农民的相对剥夺感及其对于土地的心理认知〔11〕等。

第三，土地纠纷的对策分析。既然产生土地纠纷的原因涉及到政策问题、法律问题、土地制度安排问题等因素，那么土地纠纷的解决方案归结到改善政策、健全法治、改革现有土地制度安排就成为自然而然的事情。另外，构建良好的仲裁解决机制〔12〕，结合人民法院、乡村调解委员会、农经部门、乡镇政府以及信访部门等主体对土地纠纷的解决机制与过程，建构多元化土地纠纷解决机制〔13〕，弱化农民对于土地的生存依赖〔14〕等，都是解决土地纠纷的具体方案。

这些从土地纠纷的制度经济学与法学角度进行解析的研究，在一定程度上有助于深化我们对土地问题的认识。然而从现实实践来看，一些解决方案并未起到实质性的作用，大量土地纠纷事件仍旧在不断上演。由于每个研究者的研究视角不同，接触到的现实经验各异，使用的解释工具不一，加之时间和精力的限制，其结果就导致对土地纠纷的理解与解释呈现出了类似于“盲人摸象”的碎片化状态。因此，过于细致的类型划分和在此基础上对每种类型发生原因所做的探析，以及据此提出的化解措施并不是最为有效的解决之道。在当前关于土地问题的研究中，要透视土地纠纷的根源及其根本性的化解之道，就必须整合这些碎片化研究的视角。为此，研究者必须跳出“就土地纠纷谈土地纠纷”的怪圈，挖掘土地纠纷背后整体性的、深层次的支配逻辑。

土地纠纷的核心不是土地或纠纷本身，而是其背后的权益以及围绕权益而展开的各种行动。正如有学者指出的那样，“土地承包纠纷的发生不仅是一个产权如何界定的问题，更是一个官民如何互动的政治问题。”〔15〕土地纠纷并不是在真空中产生的，它本身是嵌入到整个基层政治生态中的，并与以利益的权威性分配为己任的政治本身紧密关联。因而，从整合的角度找出支配各种土地纠纷的普遍逻辑就至为重要，因为长效、持久的纠纷化解之道，并不能仅仅通过土地纠纷的类型划分、原因阐释以及针对每种问题给出“解药”这些简单的过程中自然而然地生发出来。从某种意义上说，关于土地问题的法律规定与市场机制在很大程度上受制于基层政治的运作逻辑。我们发现，诸多围绕土地纠纷而展开的经济利益的分析与探究，以及关于土地纠纷的法律文本与法律根源的研究与土地纠纷的现实之间存在的一些偏离甚至是背离现象，就是忽视从政治生态的角度进行考察的结果。为此，我们必须通过土地纠纷去透视基层政治的运作，并从改善基层政治生态入手去寻求化解土地纠纷的更为有效的方法。

二、土地纠纷中各行动主体的行动困境与策略

“现代法治已经成为质朴村民无法回避的纠纷解决渠道，但与此同时乡土社会却没有给予法律制度充分的成长空间。这种天然的不匹配使得村民在面对纠纷时必须通盘考虑司法内外的策略行为。”〔16〕在土地纠纷中，基层政府、农村集体经济组织与农民围绕着土地收益的分配规则与分配方式展开了各种形式的博弈，并采取了不同的行动策略。这在一定程度上构成了基层政治的主要内容，并形塑了各利益主体的存在形态。然而，在这场博弈中，各利益主体都难言成为“胜者”。博弈并未带来各方的利益共赢或资源共享，而是造成了相互之间的持续性内耗，并导致了基层社会严重的矛盾与冲突。

第一，基层政府的资源约束与压力体制使其力促土地的商业化开发，并利用对分配规则与分配形式的掌控，实现收益的最大化。

基层政府在土地纠纷中有着异常复杂的身份，它通常既是土地纠纷的利益相关者，同时又承担着化解纠纷的职责。具体来讲，作为纠纷的当事方，土地对于基层政府的重要意义在于，它可以通过土地收益的分配，争取更多的显在的经济利益。通常情况下，在土地收益分配中，基层政府会尽量挤压村集体组织与农民的分配数额，从而在土地交易中“拿大头”。

基层政府之所以热衷于进行土地的开发与经营，是受到直接的经济利益与潜在的政治利益的刺激。首先，从表面上看，税费改革之后，基层政府的地位和角色发生了很大的变化，它从以往的收粮派款转化为提供基本的公共服务与维护社会稳定。但是，它所承受的压力型体制与资源约束促使其寻求更多的资金来支撑行政体制的运转。这种生存困境是基层政府将目光转向获利颇丰的土地的根本动因。为此，我们不难理解各地的基层政府为何都采取各种方式进行近乎疯狂的卖地行动。有学者认为，这种行为的深层原因还可以追溯到财政制度改革，分税制造成的地方财政困境是促使基层政府片面追求土地出让收入以及以土地财政带动经济增长的根本原因。〔17〕

其次，潜在的政治利益也是促使基层政府主动介入土地问题的重要因素。通过招商引资进行土地开发不仅可以直接获利，而且也是向上级展示“政绩”的最好途径。基层政府的行为在受到各种形式的限制性约束的条件下，土地开发往往是其最好的政绩答卷。然而，为此目的而对资本持有者大开方便之门，这在很大程度上无异于“引狼入室”。因为资本运作的核心目的是为了逐利，这种行为会对其他土地利益相关者——如村集体组织和农民——的权益造成剥夺与挤压，从而引发更多的土地纠纷。在政策约束与利益驱动之下，基层政府不惜采取“钻空子”或打“擦边球”的方式，在“公共利益”的名义下将土地的收益转化为个人私利;同时，利用国家土地政策的宏观性与模糊性，巧借流转之名行商业开发之实。

当土地纠纷产生之后，基层政府在维稳的政治压力下，又不得不作为纠纷调节者被动地参与其中。乡镇政府往往依靠司法所、综治办、农经站、信访办以及其他相关部门在日常工作中对土地纠纷进行化解。这种化解工作对乡镇政府不作为直接参与方的土地纠纷有一定的效力。但是，当乡镇政府成为利益纷争的一方，或者它难以提供一个公平的分配规则与方案时，农民往往会绕开基层政府及其相关部门，而向其上级政府和相关部门上访。这就无疑将基层政府直接牵扯进来，这对于基层而言，土地纠纷在很大程度上就转变为维稳行动。与利益驱动下基层政府主动介入土地问题不同，当土地纠纷成为维稳的主要内容时，基层政府往往身不由己，被迫卷入到纠纷之中，甚至成为农民上访直接告发的对象。一旦土地纠纷被维稳逻辑所取代，在“一票否决”的压力之下，基层政府惯常的维稳手段与方式就会成为支配其日常工作的主要依赖。为了达到目的，基层政府一般会采取以下几种策略:动用非正式权力 (如情、理)对上访者进行劝服，也即“正式权力的非正式运作”〔18〕;适当给予一定的利益和让步以平息事端，也即所谓的“花钱买平安”;不惜动员黑社会势力压制上访行动等。但是，这些权宜性策略最多只能将闹事行为“摆平”，暂时性地化解土地纠纷，而不能从根本上解决矛盾。这些矛盾仍然会在基层社会酝酿并积累，成为基层社会稳定的重大隐患。

第二，农村集体经济组织因土地产权的不明晰与法律的模糊性，不能独立掌握对土地的处置权力，不得不根据需要在国家的正式权力与社区的非正式权力之间进行取舍。

从法律文本和政策规定来看，农村集体组织被赋予了土地的所有权地位，按理村集体在土地问题中应该有极大的发言权和主动权。然而事实却并非如此，这不仅由于法律对农村集体土地所有权主体“农民集体”缺乏具体的制度设计，存在概念化现象〔19〕，而且现实中的集体土地所有权在很大程度上也被弱化甚至取消了，村集体很难行使真正意义的占有、使用、收益和处分土地的权利〔20〕。尤其对于那些“既无集体经济支撑，又已丧失对集体的政治和社会控制权能”〔21〕的村级组织而言，很容易被基层政府所取代，失去代表村集体利益参与土地收益分配的决策与讨价还价能力。笔者在川北农村的调研中发现，不少村级组织连从村民那里收“一元钱”的垃圾处理费都难以做到，遑论在土地的开发或征用过程中整合村民意志，并代表他们与开发商进行谈判和交易了。由于土地产权的不明晰和土地使用权的限制，在一些地方，土地的集体所有在很大程度上异化为村干部所有，而农民却无法对所经营的土地占有完全的权利。这进一步强化了村集体组织与农民之间的隔膜。加之农业税时代村干部在收取钱粮及执行计划生育政策中给农民留下的“恶”的刻板印象，也加深了农民对村干部的怨恨情绪。

既然村集体组织无法独立地掌控土地收益的分配过程，那么，为了在土地问题上获取更多的实际利益，它往往与基层政府结盟，配合政府的工作，做农民的思想工作并使其接受土地征用的事实以及相关的利益分配规则。同时，它还充当信访观察员，严密监视上访村民的动向，甚至在必要的时候采取措施对土地上访者进行“围、追、堵、截”。为了便于基层政府对村自治组织的指导，基层政府也将上级政府的指标考核制度移植到对村级组织的掌控和管理之中，这进一步强化了村级组织与基层政府利益的“一致性”。尤其是在村庄行政化〔22〕的情境下，村集体组织很难获得对集体财产的独立的处置权力。

这样，在土地纠纷中，村级组织往往被基层政府以及村庄干部自身的利益所绑架，不得不在国家的正式权力与社区的非正式权力之间进行权衡和取舍。由于作为社区精英的村级干部本身也是农民，所以在一定的利益权衡之下，其行动有时会在一定程度上与其他村民的行动目标相契合。此时，他们不仅不会阻拦农民上访，甚至还会为上访行动出谋划策。正因如此，基于自身利益考虑的村庄干部群体也很容易因为土地纠纷而陷入分化，甚至由此引发村庄派系斗争和村干部的更替。

第三，农民对土地存在矛盾心态，但为了影响土地收益的分配结果，他们积极参与分配过程，并通过上访等行为与基层政府、村级组织展开博弈。

农民作为土地纠纷中重要的利益博弈方，他们对于土地的态度处于极度的矛盾状态:一方面，在“种地只能解决温饱，而无法实现富裕”的事实面前，土地的农业收入持续下滑，土地对于农民的生活保障作用也受到了一定质疑，因而，选择余地渐宽的农民已不像其“被捆绑在土地上”的祖辈父辈那样，真正将土地当作其最主要保障。他们竭尽所能“逃离”土地，脱离农业生产，改变“农业户口”的身份限制，这在部分农村造成了大量的土地撂荒。另一方面，他们又不肯放过任何可能从土地中获取利益的机会，尤其是在土地征用过程中，多数农民会非常积极地关注土地收益的分配情况，以各种形式参与分配过程，并试图影响分配的方式与结果。当他们认为自身利益受到侵害时，就会采取各种措施维护自己的权益。由此，我们也不难理解在一些地区那些从未下地干活的乡村“混混”为何热衷于参与土地上访等维权事件的原因了。

自家庭联产承包责任制实施以来，越来越多的商业资本进入农村土地市场，农民对于土地的稳定与调整、是否同意土地开发以及土地收益的补偿标准与补偿方式等方面都存在巨大的分歧，这是介乎于生存理性与经济理性之间的农民在总体上产生分化的重要表现。村集体组织的功能弱化以及村民的原子化状态，都必然会大大削弱农民在土地纠纷中的谈判与博弈能力。农民在土地收益分配中有一个基本的预期，如果政府无法满足他们的期望，那么农民对地方权威的认同就会大打折扣，这也导致基层政府在日常工作实践中面临严重的信任危机。

从行动策略来看，农民往往通过上访等方式对基层政府施加压力，并使用其“作为武器的弱者身份”〔23〕来获得法律之外的道义与情感支持。同时，针对基层政府采取的一些不按规则办事的争利行为，农民也会见机行事，实施扯皮、缠访或重访等“不讲理”的维权行动。多次利益博弈的实践使农民逐渐谙熟“会哭的孩子有奶吃”的道理，并随时观察基层政府和村级组织的态度和动向，往往针对他们的“软肋”而采取维权行动。例如，农民往往会选择在国家重大庆典、重要会议或其他特殊时期采取上访行动，以引起基层政府对其利益诉求的注意与重视。同时，基层政府的维稳压力及担心发生群体性事件的心理，也无疑为农民的非制度化的博弈行为增添了筹码。

三、通过重构基层政治生态解决土地纠纷

由此，基层政府、村集体经济组织、农民三方利益主体围绕着土地的收益与分配而展开博弈，并在一定程度上形塑了基层政治生态。尽管各方在此过程中采取了不同的行动策略，但都“工具性”地利用了国家的法律政策。在某种程度上讲，基层政治的参与主体都希望相互之间的博弈行为符合法律政策的规范性约束，但是当遇到利益纷争时，则往往容易陷入一种“各取所需，为己所用”的混乱态势。在土地纠纷中，当基层政府的行为合法性受到农民的质疑时，他们给出的最为普遍的解释总是，“我们是按照法律规章办事的”。而农民则在上访材料中明确指出有利于保障自身权益的法律条款与政策规定，并指控相关人员的违法违规行为。虽然各方都以法律与政策作为博弈的武器与依据，但在具体实践中，却都是自说自话，都很难让对方信服。由于各方往往不是针对同一个问题或具体的法律条款、政策规定而进行诘问，因而，他们反驳对方的依据往往不会得到对方的正面回应。这样，博弈的结果就陷入“公说公有理，婆说婆有理”的矛盾状态。这种逻辑往往也支配着土地之外的其他乡村纠纷。

总之，在土地纠纷中，基层政府、村级组织与农民在各自的策略选择和互动过程中都陷入了矛盾之中。这种矛盾主要体现在，他们希望或试图在实践中遵循和依据包括关于土地的法律法规和政策在内的国家文本，但当国家文本不利于甚至会影响自身利益诉求的实现时，又会转而依赖正规文本之外甚至不符合文本规定的行动策略。这就使基层政治呈现出一种无规则、不稳定的动态格局，使依法行政与理性维权都堕入歧途，整个基层政治的运作也陷入畸形状态。

为此，要建立土地纠纷的长效解决机制，必须超越传统的解决方式，重构基层政治生态。

第一，必须打破以往碎片化与表面化的解决方式，摆脱仅仅从法律与政策文本或制度改革入手的解决办法。当前，基层政府在解决土地纠纷问题时无法找到有效的解决方案，往往通过各种“摆平”的方式来暂时性地将农民的诉求压制下去。此外，政府直接参与土地收益的分配过程，在某种程度上增加了解决问题的难度。土地纠纷的基层政治实践已经清楚地表明，当任何关于土地的正式制度安排和文本规定落实到乡村社会时，都难以保持其原样，制度安排者和文本制定者的初衷往往也难以实现，各种形式的变通、扭曲、偏移的发生是常态。这在一定程度上与公共政策研究者提出的政策制定和政策执行环节之间松散连接、互相分离，甚至相互对立〔24〕，法律文本或“表达”与法律实践之间存在的巨大背离〔25〕等观点相契合。既然如此，仅仅从政策规定与法律文本的角度或是仅仅从制度改革的角度入手，而不改善影响土地纠纷的政治生态与环境，将无法从根本上化解土地纠纷。对土地纠纷中的基层政治生态进行详细剖析与重新认识，可以使我们超越现有的一些缺乏操作性和效果性的纠纷解决机制，从改善基层政治生态入手，求得土地纠纷根本的、长效的解决机制。

第二，国家必须通过制度化的治理方式和必要的组织手段来确保政策执行的效力，并克制基层政府的不当行为。土地纠纷折射出基层政治运作的现状及乡村社会的治理困境，反映了国家文本与地方规则之间的相互疏离与对抗。基层政治生态的恶化表明国家基础性权力弱化的趋势仍旧十分明显，为此，加强国家基础性权力的建设也就成为扭转这一局势的重要方面。但是，由于基层政府在很大程度上掌握了基层政治的话语权力，它可以将国家的政策与法律向着有利于自己的方面进行阐释，从而选择性地执行有关土地问题的法律法规。为此，要尽可能地遏制基层政府和村级组织以土地作为谋利工具的倾向，包括将法律政策细化与规范化，并强化法律的贯彻执行力度，减少“钻空子”与“打擦边球”的机会，以确保国家治理的统一性与有效性。同时，要减少基层政府的情绪性与“临时打点”式的行政处理方式，因为它在一定程度上不仅不能遏制反而纵容了农民的非法上访行为。针对一些特殊时期如灾害危机中的政治生态构建，国家要适时引导基层政府与基层干部以救灾为契机，积极主动地进行合法性的积累与经营，修复基层干部的形象，弥合其与民众之间的裂痕。

第三，基层政府与村级组织在土地利益分配中必须让利于民，以此改善自身形象并获得农民的政治认同。在针对土地纠纷的博弈中，政府凭借其正式权力占据了极大的优势，但它并不一定是真正的长久的“赢家”。例如，有些乡镇政府在征地开发中获益颇多，但由于过度地侵害了农民的合法权益而引起了他们的强烈不满，强化了农民对基层干部的“恶”的政治认知。这最终会损害基层政权的政治合法性，使其在日常工作的开展中时常遭遇农民的不合作甚至抵抗。换句话说，钱、权逻辑支配下的基层政权在经济方面的利益获取，往往是以不断削弱自身的政治合法性为代价的，而村级组织及其干部在土地收益分配过程中的“墙头草”角色，也大大影响了村民的信任与认同。在村庄政治尤其是村庄选举中，农民保持低度的政治参与状态甚至持冷漠态度，就是由于他们对村干部的不信任引起的。因此，村级组织的合法性也大大降低，村干部几乎成为村庄社会中最不受待见的“官员”。农民在土地纠纷中采取的实际行动往往会影响他们在其他行动中的态度与行为，因而会导致“上访成瘾”或是“默不作声”的极端情况。另外，农民对土地的认知及其在心理上的相对剥夺感并不能通过明确产权、完善法规政策等途径获得改善，其中的一个关键因素是民众与基层政府之间关系的持续恶化。基层政府与村级组织只有改变与民争利的行为逻辑，真正让利于民，才有可能改善他们与农民的关系，才能从根本上为土地纠纷的有效化解提供帮助。

第四，农民利益诉求的表达与维权行动必须在既有的秩序规则框架内展开，通过深化基层民主改革，增强农民的权利意识，使基层政府、村级组织与农民在平等的氛围内进行沟通与协商。要重构基层政治生态，必须在乡村社会中培养一种规则意识，让基层政府、村级组织和农民都能够按照规则办事，从而使他们的博弈行为能在一个规范有序的框架内展开，并将问题与矛盾摆在“桌面”之上来进行沟通、讨论和协商，以消除“自说自话、自谋自利”的局面，减少投机行为与暗箱操作的机会。同时，必须对土地的所有权属进行重新界定，以让农民的权益维护有法律依据与现实支撑，从而增强农民的有效谈判能力，提高其讨价还价的合法性与空间，同时引导并遏制其非法的利益诉求。要继续加大基层民主制度改革的力度，使基层政府改变只“对上负责”的行政理念，让民意表达有一个制度化的渠道，让民主监督真正落到实处。由于土地纠纷具有扩散效应，其过程和结果往往会影响基层政治其他方面的运转状况。因此，必须把纠纷控制在一定范围内，同时要建立农村纠纷机制解决的配套制度，使土地纠纷在合法与合理的范围内解决。

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