我国食品安全管理现存问题及对策探讨

浙江商业职业技术学院旅游烹饪学院 陈明之

近年来，食品安全问题在全球范围内频繁发生，引起世界各国普遍关注，成为关系人民健康和国计民生的重大问题。世界粮农组织(FAO)曾对食品安全问题作出评价：消费者已经对食品安全体系的完善性和效率性的信心开始下降[1]。根据世界卫生组织的定义，食品安全是“食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”。最近几年我国食品安全事件也频频发生，如：2006年6月的“陈化粮”事件、2006年11月的“苏丹红”事件、2006年6月北京的“福寿螺”事件、2006年9月上海的“瘦肉精”事件、2006年11月上海的“多宝鱼”事件、2008年的三鹿奶粉事件、2010年2月的海南“毒豇豆”事件、2011年4月的上海“染色馒头”事件等等。这些食品安全事件提示大家，我国的食品安全形势严峻，卫生指标超标、超量使用食品添加剂、食品包装标签不规范等问题层出不穷，因此加强食品安全保障机制建设刻不容缓。

1 当前我国食品安全管理存在的主要问题

促发食品安全的因素是多方面的：生产经营者的因素、消费者的因素、法律保障体系的因素、食品监管的因素等。较为通行的观点，是归因于食品安全监管制度碎片化(fragmentation)。这种观点的逻辑是，碎片化的监管制度(即俗称“八个部门管不了一头猪”)造成各个监管部门(主要为农业、卫生、质检、工商和商务部门)之间信息沟通不顺畅，协调不力等[2]。我国目前的食品安全监管体制是在计划经济体制下形成的原有各部门职能的基础上进行延伸，实行的是“分段监管为主，品种监管为辅”的分段式监管体制。多部门监管模式的优点是可以对食品安全实行专业化的监管，提高监管的科学性，减少监管资源的浪费，但最大的弊端是由于法律法规的有限性，导致监管越位与监管缺位、缺乏合作等，加上制度落实的不到位，无论是监管过程，还是监管机构自身都暴露出很多问题。

1.1 法律法规建设不尽合理

目前，我国涉及食品监管的法律法规有几十部，但这些法律法规相互之间缺乏协调性。最新的《食品安全法》中有些制度与其他涉及食品安全管理的法律法规之间依然存在着重复、交叉、甚至冲突。例如：《食品安全法实施条例》规定，对食用农产品安全的风险监测和评估，县级人民政府农业行政部门不依照《食品安全法》，而是依照《农产品质量安全法》进行。但上述两部法律对“农产品”范围、农产品质量安全标准体系及检测体系的界定等方面各有所区别，这便给具体操作带来了麻烦。

1.2 多头共管致使职责分工交叉或不明确，导致监管缺失

食品“从田间到餐桌”的不同环节分别由不同的食品安全监管部门负责，这种监管方式被人形象地称为“七八个部门管不好一头猪”、“十几个部门管不好一桌菜”。 中央政府于2004年设立食品药品监督管理局( 《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》国发[2004]23号)，以期协调各个监管部门之间的信息沟通与集体行动。该项制度的设立，目的在于加强各食品安全卫生监管部门(农业部门、质检部门、卫生部门、工商部门)间的横向协作能力。但从2004年至今，频发的食品安全事件证明该项制度安排收效甚微。

1.3 没有形成全国统一监管，中央同地方，地方之间利益难以协调

承担食品安全监管职责的各部门， 从中央到地方的管理体制十分复杂， 卫生部、农业部从中央到地方是分级管理；质检部门、工商部门和食品药品监督部门，中央和省一级属于分级管理，而省以下属于垂直管理。监管部门之间管理体制不一致加大了协调的难度，可能造成执法行动难以达成统一[3]。另外，地方政府未必完全执行中央政府的政策，因为在现有以地方经济发展为主导的考核模式下，他们很有可能以牺牲监管责任来促进经济发展。

1.4 分段管理造成监管链条断裂

食品生产经营行为是连续性的，在一个环节发现的问题，往往需要在生产环节查源头。实行分段管理，就需要监管部门之间的高度配合、密切协作。一旦配合不力，协调失衡，将延误相关食品安全问题的处理。

1.5 食品安全标准混乱，检测技术落后

食品安全归根结底是质量问题，其核心是标准化的建设与实施[4]。国内标准名目繁多，存在交叉、重叠现象；与国际标准相比，存在较大差距。同时，我国食品质量检测技术不高。目前许多地方技术设备陈旧，食品安检人员素质偏低，在担负高精度技术检测重任时存在难度。

2 完善我国食品安全管理对策

食品是从农田到餐桌的产物，为保证安全，其安全管理应与这一生产链条相配套。要解决我国食品安全问题，必须做好这一系列配套管理。涉及管理过程的细化、优化，和建立权威可信高效的监管机构。

2.1 完善食品安全法律体系和安全标准体系

构建和完善我国食品安全法律体系应围绕“食品安全”这一核心来建设。一方面应把握全球食品安全趋势，借鉴国外先进的立法经验和管理制度，摈弃经验式、总结式的立法模式，增强立法对食品安全的的预见性，并随形势的发展及时修改，避免法律落后于经济社会发展的现象。另一方面应明确各职能部门在法律体系中的地位和作用，能相互协调和补充，减少法律交叉和冲突，降低执法成本。特别避免各职能部门间角色不清，既制定政策法规、解释政策法规，又执行政策法规的现象。

HACCP(Hazard Analysis Critical Control Point)是一种控制危害的预防性体系，用于保护食品防止生物、化学、物理危害的一种管理工具[5]，作为食品安全预防控制体系已被全世界认可和广泛应用于食品安全生产。近年来，发达国家纷纷建立了从源头治理到最终消费的监控体系以保障食品的安全，广泛采用危害分析与关键控制点(HACCP)、“良好农业规范”(GAP)、“良好兽医规范”(GVP)和“良好生产规范”(GMP)等先进的安全控制技术，对提高食品质量安全十分有效。在考虑国情的前提下，我国应充分引进、消化、吸收这一系列的安全标准，加速食品安全的国际化进程。

2.2 建立健全食品的国家监督保证体系

(1)完善食品安全监督机构。监管机构是食品安全监督工作运行的载体，载体的合理性将最先影响运行过程的效率。针对目前监管机构存在的问题，提出以下建议：解决机构重复和管理盲区、理清各自职责、加强全程监管。

(2)建立统一、高效的食品安全监管体系，对食品供应链进行全程监管，特别注重建立实行食品溯源管理制度。食品安全溯源系统作为一种信息沟通的手段，在食品安全管理中发挥出重要的作用[6]。

其作用机制就是将从田头到餐桌与食品质量相关的信息记录下来，并能在相关主体间有效率地传递、实现共享，以克服信息的不对称，便于管理者监管，消费者也可以随时查询。通过对生产、运输和加工过程中相应的信息内容进行记录，保证了产品从生产至最终销售的全过程质量控制和质量安全可追溯， 从而帮助其有效地进行产品的在库管理及品质控制。因此该项制度的意义在于：给予消费者知情权、强化了产业链各企业的责任、事先预测危害的原因与风险的程度，从而通过管理将生产过程中的风险降至最低水平。

(3)设立食品安全风险评估机构。食品安全风险贯穿食品供应链的全过程。国际经验表明，要实现效率的最大化，必须以危险性分析为基础，明确管理重点，把资源配置在那些高风险的食品或危害之上。

食品安全风险评估机构应属于第三方机构。风险评估和风险管理在机构上相分离，以便与政治、经济和集团利益脱钩[7]。国外建立的食品安全风险评估机构有很好的典范，诸如：欧洲食品安全局(EFSA)、联邦风险评估研究所(The Federal Institute for Risk Assessment， BfR)、日本食品安全委员会等，可作为参考。

2.3 加强食品企业的自身管理

政府职能部门的监督虽然可以发现食品生产中的问题，但由于客观上的监督不力，且没有充分调动企业的积极性和主动性，对食品企业安全生产的抽检将受限于频率、范围、真实性等的限制。

自身管理是《食品安全法》规定的企业必须履行的义务。企业自身管理包括从原料进厂、成品出厂、销售的综合管理，这其中涉及了产品和生产工艺、过程的双重控制。生产经营者除具备科学的配方、先进的工艺、完善的卫生设施外，还应有配套的质量标准认证体系，如：危害分析和关键控制点分析(HACCP)、良好生产规范(GMP)、良好卫生规范(GHP)体系、全面质量管理(TQM)、ISO9000系列质量标准体系等。认证已不仅是促进企业和其他组织提高管理与服务水平，保证产品质量，提高竞争力的可靠方式，同时也是从源头上确保产品安全、规范市场行为、指导消费、保护健康的战略性选择。

2.4 构建系统的食品安全教育培训、推广体系

2.4.1 食品行业从业者培训

食品行业从业者职业技能、职业道德、食品安全意识高低直接决定食品安全状况。目前，食品企业一线从业人员素质普遍偏低，包括农民工在内的一线工人多数并未接受基本的食品安全生产培训。因此，可考虑设立食品卫生安全教育培训合格准入制度，考核合格者方可上岗；并且定期进行培训考核。

2.4.2 培养高质量食品安全专业技术人才

依托各大高校培养食品企业安全技术人员、风险评估机构等设计食品安全领域所需高级人才。目前，中国农业大学、浙江大学、西北农林科技大学等众多重点高校都设立了该专业方向的硕士、博士点，培养该专业的高级研究人才。

2.4.3 加强对公众的食品安全宣传教育

相关监管部门可通过广播、电视等公共媒体加大食品安全知识宣传推广力度，提升消费者的防范意识和知识水平；同时，也应发动公众参与食品安全监管，遇到问题食品积极投诉、举报，进一步完善食品安全信息通报制度，实现食品安全全民共管。

[1] 袁玉伟.警惕有害物质,科学控制食品安全[M].北京:海洋出版社,2003.

[2] 李静.中国食品安全监管制度有效性分析——基于对中国奶业监管的考察[J]．武汉大学学报,2011,64(2).

[3] 黄丹丹.我国食品安全监管机构的问题及对策[J].法制与社会,2010(1).

[4] 王中亮.我国食品安全管理的问题与对策[J].经济纵横,2007(11).

[5] 孙斌.食品安全管理存在问题及其对策研究[J].中国安全科学学报,2006(11).

[6] 周应恒,张蕾.溯源系统在全球食品安全管理中的运用[J].农业质量标准,2008(1).

[7] 陈君石.风险评估在食品安全监管中的作用[J].农业质量标准,2009(3).