新形势下创新社区管理体制的切入点

王 铭

新形势下创新社区管理体制的切入点

王 铭

社会转型期对社区管理和社区服务提出了许多新要求。新形势下,创新社区管理体制,必须要以切实转变政府职能为前提,以强化社区自治和服务功能为重点,同时,要采取切实措施培育、提高居民的社区意识,发挥社区社会组织在社区管理和服务中的重要作用。

社区管理体制;创新;政府职能转变;社区自治和服务

胡锦涛总书记在2011年初中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话,强调要扎扎实实提高社会管理科学化水平,建设中国特色社会主义社会管理体系。为此,他在讲话中提出了当前重点要抓好的八项工作,其中指出要“进一步加强和完善基层社会管理和服务体系,把人力、财力、物力更多投到基层,努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作,强化城乡社区自治和服务功能,健全新型社区管理和服务体制”,这一要求充分说明了城乡社区在当前社会管理工作中的重要性。同时,也提出了一段时间内社区发展的思路和重点,就是要深刻认识当前社区管理和社区服务面临的新形势、新特点,不断健全社区管理和服务体制,进一步强化社区的自治和服务功能。

一、创新社区管理体制面临的新形势

从上个世纪90年代我国逐步建立社会主义市场经济体制开始,随着经济体制和政治体制的深入改革,给整个社会管理特别是社区的建设和发展提出了新的要求。

首先,由于改革,许多“单位人”转变为“社会人”,给社区带来各方面的要求和压力。我国原有的单位制、街居制是在计划经济体制下形成并发展的,计划经济体制下,政府是社会资源的配置主体,人首先是“单位人”,劳动者隶属于单位,与单位形成了依附关系。单位对劳动者的生老病死,甚至是家属的生活、子女的工作安排都要负责。这样一种体制,既抑制了单位、企业等社会组织追求效益的最大化,也不可能满足其“单位人”所有的社会需求。随着社会主义市场经济体制的建立,在资源配置上发生了历史性的变化,计划经济体制下大量重复建设的社会企事业组织,经不起无情的市场竞争而大量倒闭,企业停产,事业单位重组减员等,使大量职工下岗,回到社会的基本细胞——社区,原有的由政府和企业承担的社会事务同时剥离到社区,如计划生育,养老,低保,离退休党员管理等等,均实行属地化管理转到了社区。社区的社会功能进一步增强,对目前的社区管理体制和管理模式都提出了新的要求和挑战。

其次,社会的多元化发展对社区提出了严峻的挑战。计划经济体制下,人们更多的满足于如何吃饱穿暖,而现在,随着经济的快速发展,人民生活水平的大幅度提高,文化的多元化发展,使得人们的需求和利益多元化,不仅要求提供更多的生活服务,而且要求提供更加丰富多彩的业余生活,精神生活,不仅追求更加舒适的生活环境,更追求个人利益的实现和被尊重。同时,人们的参与意识、法治意识大大增强,越来越多的关注城市和社区的发展,关注社区的公共利益和公益事业,这些方面都对社区的管理和发展提出了严峻的挑战。

再次,随着城市化的发展,城市外来人口和流动人口剧增,很多城市社区出现户籍人口和外来常住人口比例“倒挂”现象,而由于身份的限制和一些传统观念的影响,外来人口很难真正融入城市社区,在城市得不到应有的尊重和服务;这样一种现状与流动人口的犯罪,流动人口的计划生育管理等问题又成为了一种恶性循环,直接影响到社区的稳定和发展。

此外,政府职能向“公共服务型政府”转型,也亟待理顺政府与社区的关系。伴随着我国经济体制改革的行政管理体制改革,要求政府必须改变原来包揽一切,错位、越位、缺位现象严重的局面,从“全能政府”向“有限政府”转变,从“管制型政府”向“服务型政府”转变,逐步释放政府的社会职能,将社会职能分离给社会实体和市场主体。随着“单位人”向“社区人”的转变,从政府剥离的社会职能,将大量的需要社区来承接。

总之,原有的单位制、街居制管理模式已经完全不能适应这些新的变化要求,同时,在我国刚刚起步的社区制管理体制也对这些新变化有些不适应,因此,要求我们必须要不断改革和创新社区管理体制和管理模式,以适应新形势对社区的新要求。

二、创新社区管理体制的切入点

近几年来,全国许多城市都在探索实践不同的社区管理体制和管理模式,如以行政推进为特点的上海模式、以权力下放为特点的天津模式、以政府职能转变为特点的江汉模式,包括安徽铜陵等地直接撤销街道办事处,建立大社区的改革等等,这些改革都取得了一些成效,但是也都存在一些不足之处。各地改革的实践也说明,社区管理没有统一的模式可循,只能从我国国情出发,结合各地经济社会发展实际,探索建立不同的社区管理体制和管理模式。但是,创新社区管理体制必须要按照现代社区本质特征的要求,遵循社区发展的原则和方向,为此,需要在创新社区管理体制过程中,重点把握以下几个方面:

(一)切实转变政府职能是前提

如何正确处理政府与社会之间的关系,进一步转变政府职能,是社区管理体制改革成败的关键。政府职能转变是适应市场机制的要求,对政府角色、管理范围、管理权限的重新定位,而不是城市政府的职能与任务在各级政府内部的转移。从实践来看,区—街道—社区关系不清是阻碍城市社区治理的重要原因之一。因此,必须从法律上理清三者之间的关系,保持三者体制关系的顺畅运行。

第一,明确街道与区政府之间的以“条”为主的行政管理关系。街道办事处是区政府的派出机关,按照法律规定,必须行使区政府分配的各项任务与职责,区政府对其具有法定的行政管理权。而区政府的各职能部门与街道办事处不具有上下级的行政管理关系,因此,除区政府以外,职能部门无权将自身任务下派到街道。为了保证街道办事处的合法地位与正当权利,必须从法律上理顺街道管理体制,保护街道办事处在社区治理中的合法权利。同时,区政府在下派任务时,必须将相应法定权力下放到街道,确保街道行使开展工作的权威性。

第二,强化公共服务在街道层面以“块”为主的运行机制。街道办事处作为区政府的派出机关,代表区政府对特定辖域行使行政管理和公共服务职能。必须强化街道层面以块为主的公共服务模式,上级政府部门不能随意干涉街道开展公共服务活动,只能对街道开展公共服务活动行使必要的监督权。

第三,明确街道办事处与社区之间的关系。新的形势下,街道办事处应作为“服务者的服务者”而存在,着眼于培育社区自治力量,提高公共服务提供能力,工作重心应体现在制定和执行社区发展规划、加强基础设施建设、搞好社会事务管理、创造良好的经济发展和社会发展环境上来。明确街道与社区应是指导与被指导的关系,街道对社区换届及日常工作进行指导和监督,充分发挥社区组织的自治功能,实现社区的自我管理和自我发展。

(二)社区自治是目标

社区自治是社区的本质属性之一,实现真正意义上的社区自治,首先,要加强社区自治组织建设。社区自治组织建设主要指按照社区构成要素,科学合理地划定社区,建立社区自治组织和新的社区管理体制。现阶段社区自治组织建设的主要内容包括:一是通过立法界定社区自治组织的权力、地位与义务,以及与各方面的关系。这是我们理顺社区管理体制首要解决的问题;二是完善社区居民代表大会等社区常设议事机构,使其真正发挥应有的作用。这是社区自治的重要体现;三是提高社区专职工作者的待遇,加强对社区专职工作者的培训,推进社区工作向专业化方向发展。社区工作者队伍建设同样是社区自治组织建设的重要方面。

其次,坚持和发展社区民主选举制度。推进社区居委会选举制度的改革,全面推进社区直选。这是真正实现社区自治的前提和保证。进一步规范社区民主选举程序,稳步扩大社区居民委员会直接选举覆盖面。社区党组织要加强对社区居民委员会选举工作的领导和指导,提倡按照民主程序将不参与选举的社区党组织负责人推选为居民选举委员会主任,主持居民选举委员会工作。社区居民委员会选举由居民推选产生的居民选举委员会主持。居民选举委员会成员依法被确定为居民委员会成员候选人的,应当退出居民选举委员会,所缺名额从原推选结果中依次递补。在符合相关法律法规规定的前提下,各地要对居民委员会成员候选人的资格条件作出规定,引导居民把办事公道、廉洁奉公、遵纪守法、热心为居民服务的人提名为候选人。探索社区流动人口在居住地参加社区居民委员会选举的方式方法,保障其民主政治权利。

再次,完善社区民主管理制度。进一步健全社区党组织领导的充满活力的社区居民自治机制,推广社区党员或党员代表议事制度,深入开展以居民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策实践,以自我管理、自我教育、自我服务为主要目的的民主管理实践,以居务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践,全面推进居民自治制度化、规范化、程序化。积极探索网上论坛、民情恳谈、社区对话等有效形式,鼓励社区居民和驻区单位广泛参与,切实保障社区居民的知情权、参与权、决策权、监督权。

实现真正的社区自治是一个漫长的过程,但社区自治是基层社会管理改革的一个方向。社会管理改革到了一定程度,必须要自治,这是必然的趋势。

(三)社区服务是核心

社区服务是社区建设和发展的核心工作,社区自治程度很大程度上也依赖于社区居民所享受到的社区服务的质量和水平。目前,社区服务的任务应主要放在拓展社区服务范围,提高社区服务的水平和质量上来,特别要注意以下两个方面:

第一,重视对社区内流动人口和非户籍居民的社区服务。城市化的发展使得城市人口中外来人员、流动人员的比例增加,而城市流动人口是城市建设和发展的重要力量,他们同样有着在城市安居乐业和享受社区各类服务的需求。目前的问题是,当社区外来人员增加,甚至超过原住民时,他们需要统一(具有普遍性的)而高效的公共服务,如他们子女的教育问题,计划生育服务,参与社区事务等等,而社区却由于种种原因难以满足这种需求。因此,在今后的社区服务中,必须突破原来服务对象仅仅局限于社区本地居民这种较为狭窄的范畴,使其面向相对固定的工作和生活在城市社区的所有单位和人员。

第二,社区服务要把公益性、服务性同社会化、产业化结合起来。目前社区服务的提供方式主要是政府出资,对社区居民无偿或者低偿提供服务,这种单一的服务方式对各级政府和居委会带来了极大的经济压力,也很大程度上影响到了社区服务质量。早在1993年8月民政部联合其他13个部委局颁布的《关于加快社区服务业的意见》中就明确提出了社区服务要向社会化、产业化发展,要建立自我积累和自我发展的运行机制,要强化“以服务养服务”的意识,即以有偿服务(经营性服务)养无偿服务(福利性服务)。也就是说真正的社区服务应该将福利性和经营性两者有机结合,比如,面向社会中的特殊成员,如孤老残幼、优抚对象、军烈属等,实行福利性服务,而面向普通社区居民提供经营性服务;再比如,社会救助和社会保障服务可实行福利性服务,而便民利民服务和社区单位的社会化服务则可以实行经营性服务等,并且,成熟且成体系的经营性服务还可以实行完全的企业化管理,走产业化发展之路。

(四)居民的社区意识是保证

社区意识是社区全体成员对所在社区的认同感、归属感、责任感和参与感,从而自觉自愿地为社区事务尽心尽力。社区意识的树立必须建立在健全、高效的社区服务之上。对于各级政府和社区管理部门来讲,当前的工作重点是提高居民参与意识,充分激发居民参与社区建设的积极性。为此,首先,要实现社区成员利益社区化。也就是要让社区成员认识到,他们的利益与其居住的社区息息相关,只有参与社区事务管理才能够有效维护自身利益,这是促使居民参与的最重要的动力,因此,社区就要尽最大努力保障社区成员的利益,如为居民提供全面、高质量的社区服务等,使社区居民的利益在社区中得到最充分的体现;其次,积极拓宽居民参与的渠道和途径。比如,要积极培育居民参与社区活动的社区组织,像居民代表会议、居民议事会、户代表会议等法定组织,让居民能够真正表达自己对社区建设的要求和建议;此外,还可以通过社区志愿者服务队、法制宣传队、合唱队、舞蹈队等居民自己建立起来的组织,开展丰富多彩、喜闻乐见的文化活动,为社区居民提供参与机会,密切居民之间的沟通与联系,在各项娱乐性活动中培育和引导居民参与社区建设的意识,激发社区居民参与的热情。再次,要加强居民参与的法律和制度建设。要建立社区居民参与的各项制度,明确划分不同参与主体的权利和义务。

(五)社区社会组织的作用发挥是重要途径

充分发挥社区社会组织的作用是社区自治的一个重要表现和渠道。从现实状况来看,作为社区自治主体之一的社区社会组织在我国目前仍处于萌芽和起步阶段,发育还相对缓慢。在这些社会组织中,传统型社区社会组织比较多,而与社区自治相契合的现代社区社会组织,特别是服务型社会组织较少。另外,很多社区社会组织都具有某种程度的官办特色,不受到重视,没有专职人员任职,没有规范的章程和健全的组织机构,致使社区民间组织处于无序、涣散状态,发育缓慢。

为此,按照2010年11月“两办”印发的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》中对社区社会组织的发展目标和要求,首先,各级政府必须适当放宽政策,鼓励社区民众在法定范围内积极结社,积极引导各种社会组织的发展,重点培育和发展具有志愿性、公益性的社会组织,对不具备登记条件的社区服务性、公益性、互助性社会组织,要主动帮助办理备案手续,并在组织运作、活动场地等方面为其提供帮助;其次,建立健全社区社会组织的管理体制和运行机制,要通过政府购买服务、设立项目资金等途径,积极引导各种社会组织和各类志愿者参与社区管理和服务,逐步发挥他们承担社会公共事务和公共福利事业、协助开展社会服务和管理的职能,鼓励和支持社区居民开展互助服务;再次,社区党组织要加强对社区各类社会组织的政治领导,注意培养社区社会组织负责人队伍。政府要加大对社区社会组织的支持力度,包括在舆论上的倡导、扶持和政策、经济上的支持,但是,作为社区领导尽量不能担任社区社会组织的主要领导,以避免社会组织官方性质色彩浓厚,这样既能促进公民社会的兴起,也能培育社区居民的参与精神,锻炼社区居民参与社区治理的能力。

[1]袁方成.实现政府管理与社区自治有效衔接的社区治理机制创新研究[A].全国和谐社区建设理论研讨会暨首届城区论坛[C].2008.

[2]俞可平.和谐社会与政府创新[M].北京:社会科学文献出版社,2008.

[3]中共中央办公厅,国务院办公厅.关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见[Z].2010.

[4]郑颖.创新社会管理的几点思路[J].理论探索, 2011,(6).

(责任编辑 胡爱敏)

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王铭,济南行政学院行政管理教研部讲师(邮政编码 250014)

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