进一步发展第三方独立评估政府绩效的对策Ξ

昌业云

进一步发展第三方独立评估政府绩效的对策Ξ

昌业云

目前,我国第三方独立评估政府绩效尚处于起步阶段,由于受到来自自身层面、政府和社会层面的因素的制约,第三方独立评估政府绩效尚未形成强大的影响力推动政府变革绩效管理模式,转变职能,发展民主,培育公民意识。要推进第三方评估政府绩效深入发展,充分实现其价值,要壮大独立评估政府绩效的第三方队伍,加强他们的自身建设,提高其独立评估政府绩效的权威性和影响力,加强与政府和社会的互动;需要政府在实现政务公开的基础上,培育和扶持第三方的发展并自觉吸收第三方绩效评估所提出的绩效评估思想、方法、手段、结果,在改革绩效管理模式的同时,以公民满意为导向,按照服务型政府的要求深化改革;社会舆论、公民要给予高度的关注和充分的支持,形成强大的民意。

第三方;政府绩效;独立评估

第三方独立评估政府绩效是指介于政府和公众之间的、具有民间智库性质的研究机构,不受政府和利益集团的干扰,基于自己的专业优势和学术良心,对政府绩效做出独立性评价,并独立公开绩效评估结果。第三方独立评估政府绩效产生于西方新公共管理运动的兴起并发端于美国。西方国家第三方独立评估政府绩效以其独立性、权威性和强大的影响力,给政府带来强大的社会压力和信任危机,促进政府改变效率导向,变革绩效管理模式,不断提高公共服务质量,同时作为政府再造的手段和内容,引领了政府的治道变革,使政府摈弃官僚体制,向着“顾客满意”的方向发展。我国具有典型意义第三方独立评估政府绩效,是华南理工大学公共政策评价中心从2007年开始,对广东省市、县两级政府整体绩效连续5年的评价和排序。华南理工大学公共政策评价中心对广东省各级政府整体绩效的独立评估,突破了政府自我评估的单一绩效评估体制,使得政府绩效评估有了民间的声音和标准,引起了社会舆论和公众的广泛关注。但是,目前,华南理工大学公共政策评价中心作为第三方独立评估政府绩效仍然一枝独秀,自觉独立评估政府绩效的民间智库寥寥无几,不能形成足够的规模效应、舆论效应,产生强大的社会影响力。政府工作仍然处于“你评你的、我干我的”两张皮的状态,第三方独立评估政府绩效所具有的、促进政府变革,引领民意的价值和功能尚未得到充分的体现。如何进一步推进第三方独立评估政府绩效深入发展,壮大其队伍,提高其科学性、权威性、充分发挥第三方独立评估政府绩效的影响力,推动我国政府绩效管理模式改革,增进社会主义民主,推动服务型政府的建设,实现政府的治理和善治,是一个重大的研究课题。本文就进一步发展第三方独立评估政府绩效的必要性、影响因素、对策建议提出自己的看法。

一、进一步发展第三方独立评估政府绩效的必要性

进一步发展第三方独立评估政府绩效,实现民间研究机构广泛地独立评估地方政府绩效,对提高我国第三方独立评估政府绩效的科学性、权威性、促进我国政府深化改革、培育成熟的市民社会、发展社会主义民主是非常必要的。

11提高第三方独立评估政府绩效的科学性的需要

科学性是第三方独立评估政府绩效的生命,尤其是在我国第三方独立评估政府绩效的结果对政府不具有法定约束力的前提下,独立评估政府绩效的科学性尤为重要。第三方独立评估政府绩效如果不具有理念上的先进性、技术、方法手段上的科学性,其评估结果就不具有客观性、权威性和影响力,作为第三方的民间研究机构就无法担当起代表民意和公共利益,促进政府深化改革的历史使命。要提高第三方独立评价政府绩效的科学性,需要进一步推进第三方评估主体的发展。一是通过加强作为第三方的民间研究机构的自身建设,提高自身专业化水平。二是壮大独立评估政府绩效的民间研究机构的队伍。不同的民间研究机构评估政府绩效所持有的理念不同、采取的方式方法和手段也存在着差异;对发展程度不一的地方政府进行评估的侧重点也不尽相同。这种异质性,能够促进它们在进行政府绩效评估的过程中,相互启发、相互借鉴,产生智慧的共振、思想的放大,不断完善自己所采用的技术、方法和手段,或者是进行联合或合作,共享知识、信息和经验,提高独立评估政府绩效的科学性。大量的民间研究机构从公共利益出发,广泛对各地政府绩效进行独立评估,不但改变华南理工大学公共政策评价中心一枝独秀的局面,而且有利于提高第三方独立评估政府绩效的专业水准和科学性、提高它们绩效结果的客观性、真实性、公平性,进而提高它们的信誉、社会声望及权威性、扩大它们绩效评估的影响力。尤其是在我国社会多元化、政府改革任务艰巨化、政府绩效评估复杂化的背景下,民间研究机构广泛地对地方政府绩效进行独立评估,有利于它们从政府“治道变革”的战略和全局高度形成共识,大胆创新,科学探索地方政府绩效评估的方法技术和理念,进而丰富和发展我国政府绩效评估的理论,推进我国政府绩效管理实践的创新。

21促进我国政府改革,建设服务型政府的需要

国内外第三方独立评估政府绩效的实践表明,绩效评估是政府行为的导向。有什么样的绩效评估,就有什么样的政府行为。奥斯本·盖布勒认为,政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织,谋求有使命感的政府、谋求以结果为导向的控制机制、改变以过程为导向的控制机制。促进政府改革是第三方独立评估政府的终极目标,第三方独立评估政府绩效无不以襄助政府改革为己任。美国坎贝尔研究所与美国《政府管理》杂志合作,在1998年至2002年对美国各级政府进行的大规模的绩效评估活动,直接推动了美国政府绩效管理的规范化改革。美国坎贝尔研究所把政府财政管理、人事管理、信息管理、领导目标管理、基础设施管理作为评估的主要内容,为促进美国政府绩效评估规范化提供了参考。华南理工大学公共政策评价中心主任郑方辉也强调他们独立评估广东省市、县两级政府绩效的目的是立足于政府理想职能,从而推动政府创新和职能转换。目前我国正处于政治体制、经济体制、社会管理体制、文化体制四位一体的深刻变革时期,需要包含着具有战略眼光的、先进的改革思想、理念的绩效评估来引领,需要科学的评估指标体系来匡正。这就需要进一步发展第三方独立评估政府绩效,重塑政府绩效评估理念、指标,提高绩效评估的科学性、权威性,扩大其影响力,使第三方更好地担当起襄助政府改革的己任。

31培育公民社会的需要

成熟的公民社会是促进政府改革的外部动力,也是民主政治的基础。成熟公民社会的标志是发达的民间组织引领公民自觉地行使民主权利,有序地参与公共事务的管理。当代美国政治学家科亨、阿拉托的“重建公民社会”的理论表明,作为民间研究机构的第三方是公民社会的基础和主体之一,其独立评估政府绩效是积极参与社会公共生活的一种重要形式,也是民主参与的重要表现。作为民间研究机构的第三方以其丰富的专业知识,为政府决策提供咨询和参谋,从而对政府决策产生重要影响,推动了政府的决策民主化。第三方从公共利益出发自由、理性、开放地讨论、批判政府绩效,是行使民主权利,有序参与国家政治生活和社会公共事务的突出表现,也是公民社会发育的一个重要标志。作为民间研究机构的第三方,不仅担当着汇集民意,表达民意的责任,而且也担当了培育社会成员公民意识,激发公民的参与热情,引领公民理性地参与政府和公共事务的管理的责任。因此必须大力发展第三方独立评估政府绩效,不仅让更多的民间研究机构参与到政府绩效评估中来,而且加强第三方与政府、媒体和公众的良性互动和合作,在促进我国公民社会的成熟与发展的同时,发展社会主义民主政治,改善政府的公共服务质量。

二、影响第三方独立评估政府绩效进一步发展的因素

第三方、政府、社会之间良好的合作关系是第三方独立评估政府绩效进一步发展的前提条件。第三方独立评估政府绩效是民间研究机构自觉的行为,但是推动第三方独立评估政府绩效进一步发展绝不是由第三方所能左右的,政府的制度安排,社会舆论支持都是重要的影响因素。因此,影响第三方独立评估政府绩效进一步发展的因素主要来自民间研究机构、政府和社会三个层面。

11民间研究机构自身因素的影响

一是民间研究机构是否具有高度自觉的使命感。民间研究机构是否具有对公共利益高度关怀的责任感、使命感,直接影响着民间研究机构评估政府绩效的自觉性、主动性,影响着独立评估政府绩效的民间研究机构的规模和数量,进而影响第三方独立评估政府绩效的科学性、权威性和对政府改革的影响力。自2004年兰州大学中国地方政府绩效评价中心接受甘肃省政府委托参与地方政府绩效评估以来,到目前为止,在全国范围内,只有华南理工大学公共政策评价中心秉持坐实民间机构的本分和民间价值的立场,连续5年系统地独立评估广东省市、县两级政府绩效,为政府的理想职能、政府竞争的方向、政府变革提供了民间标准,为公众评价政府提供了非官方数据。除了北京大学、中山大学等单位有关专家与华南理工大学公共政策评价中心进行联合研究外,几乎没有民间研究机构对政府的绩效独立进行系统完整的评估了。二是民间研究机构的专业水平。民间研究机构的专业水平直接影响着其独立评估政府绩效的科学性、权威性,影响着政府和社会对其评估结果的客观性、公平性的认可和接受程度,进一步影响了其影响力,也就决定了其发展环境和前景。仅华南理工大学公共政策评价中心独立进行绩效评估的专业性受到了来自政府、同行、公众的质疑。其评估理念、调查方式、评价指标及权重设置、统计方法、论证过程、评估结果都受到广泛的质疑。中山大学陈天祥教授则认为华南理工大学公共政策评价中心忽略了不同地方政府面临的情境和工作重点也不同,而设定了普适性的评估指标体系,是不恰当的,同时在其设定的指标体系中过多强调技术因素而忽略了政治因素。广东省政府参事王则楚认为华南理工大学公共政策评价中心没有将选举制度、问责制度、罢免制度等体现人民当家做主的制度形式列入政府绩效评估指标体系,其评估结果不能真正体现社会公正和公众满意。有近万人质疑其2010年度“汕头人民最满意、珠海人民最幸福的”绩效评估结果,认为其样本的抽样方法和数据来源缺乏可靠性。广东省政府发展研究中心副主任认为其设定的经济指标在市、县两级整体绩效排名中权重占到30%,雷同于各地的经济排名,缺乏合理性。三是民间机构的研究人员队伍及资金状况。我国评估政府绩效独立是一项复杂的、具有前瞻性的应用性课题,需要一支专业素养高和专业背景异质化的研究人员队伍和足够的财力支持,我国多数民间研究机构的研究人员的专业素养和资金状况,不足以支撑其独立评估政府的绩效。四是民间机构与政府、媒体、公众的互动能力。民间机构与政府、媒体、公众的互动能力直接影响着其独立评估政府绩效的影响力以及对政府改革的推动力。目前民间机构与政府、媒体、公众沟通的渠道少、平台少,制约了其影响力的发挥。虽然华南理工大学公共政策评价中心坚持自觉排除被体制招纳,不屈服;培育评价报告的公信力,不媚权;与大众媒体中绝非充裕的公共声音一道,以学术的公共性壮大舆论声势,加强监督政府的社会协作。但是,华南理工大学公共政策评价中心除了一年一度的借助媒体发布评估结果,以红皮书的形式发布研究报告之外,没有更多的渠道和平台与政府、媒体、公众进行广泛的沟通互动。其独立评估活动虽然伸张了公民社会的权利,显示了社会对政府的期待,但并没有形成足够强大的社会舆论影响政府转变职能、引导广大公众积极参与政府改革。

21政府方面的影响

以公众满意为导向的第三方独立评估政府绩效是否受到政府的支持,评估结果是否被政府重视、借鉴、采纳,并进一步推动第三方独立评估政府绩效的发展,主要受政府以下方面的影响。一是政府的理念。政府尤其是政府的领导者是否具有民主理念、治理和善治理念,决定了政府对第三方独立评估政府绩效的态度是支持、置之不理还是反对,是否给予具有长期性的制度安排和政策支持。二是政府信息公开的程度。政府信息公开程度,决定了第三方是否能够独立获取政府完成绩效的相关资料以及获取资料的真实性,也就决定了第三方独立评估政府绩效的科学性及权威性进而影响其生命力。三是政府的制度安排。政府是否把第三方独立评估绩效纳入政府绩效管理的制度体系直接决定了对其评估结果的运用程度,以及第三方独立评估政府绩效的发展和普及程度。如果政府把第三方独立评估绩效以制度或法律的形式纳入政府绩效管理体系,就意味着第三方独立评估政府绩效的发展获得政府资金、政策上的支持以及实际工作上的帮助。

31来自社会层面的影响

社会是民意的发源地,也是第三方独立评估政府获取支持并赖以生存和发展的前提条件。公民社会的发育程度的高低对第三方独立评估政府有着重要的影响。公民社会发育成熟度高低,决定着公民权利意识、参与意识及其利益诉求的表达愿望强烈与否,影响着社会公众对第三方独立评估政府绩效关注、支持、参与、包容程度并进一步影响着第三方独立评估政府绩效的科学性、影响力。公民社会成熟度高,公民的权利意识、参与意识强烈,愿意表达自己的利益诉求,对第三方独立评估政府绩效的关注度高、参与度高、支持力度大,包容性强,双方之间容易形成良性的互动关系,使得第三方能够获得真实的民意和数据来源,同时也给政府形成强大的民意压力,促进政府关注、支持第三方独立评估政府绩效。否则公众会对第三方独立评估政府绩效持冷漠态度,不支持、不参与,也不会形成强大的社会舆论,使第三方独立评估政府绩效不能准确地表达民意,丧失其应有的价值,失去进一步发展的动力。

三、进一步发展第三方独立评估政府绩效的对策

第三方独立评估政府绩效是公共治理的一个重要标志,政府、民间研究机构、社会公众三者之间良好的互动关系是促进第三方独立评估政府绩效进一步发展的动力和前提条件。因此,进一步发展第三方独立评估政府绩效,需要民间研究机构、政府、社会共同努力。

11加强民间研究机构的自身建设

首先作为第三方的民间研究机构要强化其关注公共利益的责任意识。第三方独立评估政府绩效是民间研究机构的自发行为,责任意识的强弱决定了独立评估政府绩效的民间研究机构的规模、数量,也在一定程度上决定了民间研究机构的专业水平。这就要求民间研究机构以“为天地立心、为生民立命、为往圣继绝学、为万世开太平”的气度和胸怀,担当起公众意见领袖的职责,汇集民意,在不断提升资深研究水平的基础上,对政府绩效评估进行前瞻性、系统性研究,担当起监督、批判政府、推动政府改革的历史使命,积极主动地参与到独立评估政府绩效中来。并且,作为第三方的民间研究机构相互之间建立对话合作机制,通过课题合作研究、以各种媒体为基础的绩效评估论坛等各种载体,取长补短,相互促进,不断提高对政府绩效评估的科学性,壮大力量,强大声音,推动绩效评估成果被政府借鉴、采用,实现自身发展和推动政府改革的双赢。其次,民间研究机构要加强专业人员队伍建设。政府绩效评估是世界公认的难题。在我国,以公众满意为导向的政府绩效评估体系处于初创时期,第三方独立评估政府绩效进一步发展是一项复杂艰巨的任务。政府绩效评估理论具有多学科交叉的边缘性,政府绩效评估的实践活动需要一支具有政治学、经济学、社会学、管理学、统计学、心理学、数学等不同专业背景的研究人才队伍。这就要求民间研究机构按照培养人才与吸纳人才并举,专业研究人员与政府工作人员并重的原则构建一支复合型的评估政府绩效的专业人才队伍。第三,作为第三方的民间研究机构要不断拓宽募集资金的渠道,实现资金来源的多元化,壮大自己的财力。充足的资金是进一步推进第三方评估政府绩效深入发展的物质保障,有足够的资金,作为第三方的民间研究机构才能做深入细致的研究指标设计和做实公众的问卷调研,获得真实的绩效评估数据,提高其绩效评估的科学性。民间研究机构除了通过积极申报社科基金项目,与政府合作获得委托评估绩效项目,从政府获取财力支持以外,还要积极拓展从企业、社会募集资金的渠道,甚至谋求社会捐助,以壮大自己的财力。第四,民间研究机构要协调好对政府的评判与合作的关系。民间研究机构在秉持独立性品格的前提下,一定要认清对政府绩效的评判不是与政府对立,而是与政府建立合作性、建设性关系,形成良性互动,进而形成合力,推动独立评估政府绩效深入发展。民间研究机构要努力构建与政府对话沟通的渠道。建立长期的合作关系、建立协商机制、建立灵活多样的临时对话机制,取得政府的信任、理解和支持,以保证绩效评估信息的准确性、全面性,推动政府接受并采纳自己的评估理念、评估指标体系及评估结果。第五,作为第三方的民间研究机构要善于与公众、媒体合作获取支持。这就要求民间研究机构在独立评估政府绩效的过程中坚持谋取公众利益最大化、维护社会公平正义的价值取向,打破重研究轻推介,重影响政府,轻影响公众的思维定势,通过网络、期刊、书籍、论文、研究报告、报纸、电视等,宣传独立评估政府绩效的理念、风气、技术和结果,与学界、媒体、公众进行广泛的联系,获取社会舆论的支持,扩大绩效评估的影响力,增强绩效评估的导向功能,推动政府进行绩效管理改革,按照服务型政府的要求转变职能。

21政府以治理的理念重塑自己的行为

进一步发展第三方独立评估政府绩效,政府的支持是关键因素。政府的支持直接影响第三方政府绩效评价的质量和效果的提高。政府应当以2010年国务院批复同意的建立政府绩效工作联席会议制度为契机,树立治理和善治的理念重塑自己的行为,支持第三方独立评估政府绩效。一是政府要认清第三方独立评估政府绩效是公共治理的一个重要形式,要承认第三方独立评估政府绩效的正当性和社会发展的必然性,进而认可和接受第三方机构对政府绩效进行的客观、公正的评价。同时政府要清醒地认识到越是快速发展、改革攻坚阶段,越需要思想库提供思路,越需要准确把握民意,以保证改革、发展的顺利。因此要积极鼓励第三方独立评估政府绩效。二是政府要大力培育扶持民间研究机构,通过减免税收、设立公共基金或专项基金资助的方式,支持第三方独立评估政府绩效的发展。三是政府要为第三方独立评估政府绩效提供有效的制度保障,这既是第三方独立开展政府绩效评估的基础,又是进一步促进第三方独立评估政府绩效的前提。政府要推广哈尔滨的经验,依法把第三方独立评估政府绩效纳入政府绩效评估体系,确保第三方对政府绩效评价的“话语权”,把推进第三方独立评估政府绩效的发展纳入法制化轨道。四是要积极回应第三方的评估结果。对照第三方对政府绩效评估的结果,认真分析工作中存在的问题,查找原因,并逐步采取措施加以解决,激励第三方不断提高独立评估政府绩效的科学性。

31社会媒体、公众要强化公众意识和参与意识

社会媒体、公众要充分认识第三方独立评估政府绩效是代表公众向政府表达民意,在我国是一种充满正义的新生事物,应当给予积极的支持和应有的鼓励,并积极参与到第三方独立评估政府绩效的过程当中。对目前第三方独立评估政府绩效在理念、指标体系的构建、数据的获取、评估结果等方面存在着这样或那样的问题,应当以发展的眼光予以包容。

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(责任编辑 马晓黎)

昌业云,中共济南市委党校行政管理教研部副教授(邮政编码 250014)

C91212

A

1672-6359(2012)02-0086-04

Ξ基本项目:2011年度山东省党校系统课题“第三方参与政府绩效评估问题研究”的阶段性成果