深化与完善地方金融监管的几点建议

蒋兆刚

（作者系云南省农村信用社联合社党委书记）

金融监管问题兼具学术性和实践性，构建完善的地方金融监管体系事关金融改革发展大局。在此，结合加强金融监管理论和地方实际，提出一些粗浅建议。

一、构建地方金融监管体系需要参照国际经验

金融监管有几种主流模式：一是以美国为代表的“双线多头模式”，二是以法国为代表的“单线多头”模式，三是以英国为代表的单一监管模式。上述各类监管体制中，美国模式更具借鉴意义。所谓美国“双线多头”金融监管体系，即：双线——美国联邦政府和州政府各自履行监管职责；多头——美国有多个行使金融监管职能的机构。银行业方面，美国联邦和州联邦都能为银行发放牌照并进行监督，联邦储备体系负责对在州注册的商业银行进行监管，货币监理局负责对在联邦注册的商业银行进行监管，美国所有的商业银行都强制参加联邦存款保险。证券业方面，美国证券交易委员会负责监管。保险业方面，美国全国保险官监督协会负责监管。此外，还有联邦住房放款委员会和美国证券商协会等监管机构。在州一级，各州均按照法律法规，设立金融监管机构负责本州注册金融机构监管。不同于美国，我国在借鉴国际金融监管经验的基础上，不断完善和发展了符合中国实际的监管体系:1983年人民银行专门履行中央银行职能，1992设立中国证券监督委员会，1997年设立中国保险监督管理委员会，2003年设立中国银行业监管委员，形成“一行三会”分业监管格局，加上国家外汇管理局、财政部金融司、发改委财金司，统一在国务院的领导下开展工作。2003年，国务院深化农信社改革试点工作，授予省级政府行使农信社管理权和风险处置责任，但地方政府不具立法权，所以中国金融监管体系可归为分层金融监管体系，强干弱枝，地方政府在金融监管中的作用不大、力度不够。

二、地方金融监管存在的问题——以云南为例

“十一五”以来，云南金融业发展呈现出以下五个主要特点：一是金融实力不断壮大，银行业存贷款已迈入万亿元俱乐部；二是融资能力显著增强，年融资规模超过2000亿元；三是金融组织体系日趋健全；四是金融改革创新亮点纷呈；五是金融生态环境有效改善。自2007年云南省金融办成立以来，云南逐步形成了由省委、省政府统一指导，省金融办、人民银行昆明中心支行、云南银监局、云南证监局、云南保监局共同支撑，财政厅、发改委、国资委为补充，行业协会为辅助，“政府协调、分业监管、协作发展”的分层地方金融监管体系，这符合地方经济金融发展需要，值得长期坚持。

然而，地方金融监管过程中也存在着以下值得关注的问题。一是监管短板显现。随着云南金融业态日益丰富，很多新型金融机构脱颖而出，小贷公司、股权投资基金、担保公司游离于现有正规监管体系之外，出现“有人批、无人管”的监管短板。此外，保险、证券监管机构单一、管辖半径过长，监管效率不足。二是监管责任不清晰。自2009年起，云南省政府就陆续制定多个文件，按照中央的要求，自觉承担起规范小额贷款公司管理、打击非法集资、反假币、反洗钱、清理交易场所、加快社会信用体系建设等工作责任。从法律层面看，地方政府履行的这些职能没有明确界定，具体工作中，存在中央金融监管部门与地方政府职责模糊，省级有关部门间难以有效配合等问题。三是风险处置责权不对等。由谁负责金融风险处置，始终是地方金融监管的核心问题。现行的体制下，金融风险的处置基本遵循“谁审批、谁负责、谁处置”的原则。但是由于部分金融案件或金融问题事关重大，在责任尚未区分清楚的情况下，需尽快处理，迫使地方政府从维护稳定大局出发，只能默默承担不惜付出高昂代价，工作比较被动。四是监管灵活性不足。地方监管机构作为中央监管部门的派出机构，既要依法高效履行监管职能，也肩负推动地方经济发展责任。但在关系地方经济发展的重大问题上，容易出现监管过度和灵活性不足的问题。五是省金融办地位尴尬。2007年云南省正式组建省金融办，目前集协调、服务、监管、改革多种责任于一体。但是省金融办职能定位不够清晰，履行金融监管职责手段较弱，履责能力有待强化。

三、完善地方金融监管的一些建议

近期，北京市金融工作局局长王红女士提出依法确定地方政府金融管理责任；上海市政府金融服务办公室主任方星海先生提出以公募与私募作为划分中央和地方金融监管的边界；浙江省金融办主任丁敏哲先生认为民间金融改革需要自下而上的推动，需要地方基层的首创；云南省金融办主任刘光溪先生认为中央应向地方让渡部分金融管理权，构建中央与地方分层有序的金融监管体系。构建和完善分层地方金融监管体系是当前最主要的呼声，也是一个长期探索和实践的过程。结合温家宝总理在年初全国金融工作会议上的讲话精神，我认为当前构建符合我国实际的分层地方金融监管体系要强化五个方面的工作：

一是授权地方政府依法监管。中央应该加快划分中央、地方在金融监管体系中的职责，在巩固现有金融监管制度和提高效率的同时，加快赋予地方政府法定监管的权力，厘清监管边界，支持地方切实履行好监管职能，构建分层地方金融监管体系。二是强化金融监管理论研究。要加强金融监管理论研究，尤其是一些重大问题（如：人民银行大区行制度、存款保险制度、金融国资委问题等）应尽快明确与解决。当前，重点要厘清中央和地方监管的边界，确立分层监管新起点，积极借鉴先进经验，加快顶层设计，探索地方经验，加快探索符合我国实际的地方金融监管理论。三是支持开展组建省级农商行试点。各省（直辖市、自治区）金融发展迥异，差别较大，在构建地方金融监管体系中，应允许探索不同路径和方式。农信社改革本身就是一个关于理顺地方金融监管职责的重大命题。云南农信社保持了完整的合作体制，通过省联社维系着省委、省政府对农信社的有效管理，推动多项业务发展位居全国前列。与银监部门倡导组建区域性农商行不同，云南省既定的改革思路是组建统一、高效的省级农商行，这有利于革除省联社现有体制弊端，有利于防范风险，有利于理顺与监管部门的关系，有利于高效服务边疆、民族地区经济发展，值得大胆尝试。四是支持省金融办提升监管能力。在不设立金融国资委的情况下，应正视地方金融办的作用，因势利导，赋予地方金融办合法地位，规范其职能。地方政府可通过整合发改、工信、财政、国资等部门分散的金融服务和管理职能，为省金融办增配人、财、物，赋予其行政检查权，强化金融监管能力，使其成为监管正规军，逐步发展为地方金融监管局。五是加强金融监管的灵活性。要调动地方政府在金融监管中的积极性，中央监管部门就必须与地方政府心连心，支持地方政府在金融发展和稳定中实现权力与责任的统一，共同构建监管与服务并重的和谐监管理念，加强监管的灵活性。对于云南这样一个集边疆、民族、山陵、贫困地区为一体的欠发达省份，中央监管部门要从支持桥头堡建设的战略高度出发，配合地方政府争取更多金融资源，发展壮大金融业；要在重大案件及风险处置中更多听取地方意见，支持地方做好风险处置工作，改变监管由中央金融部门说了算，风险处置由地方承担的局面；要在重要金融改革问题上更多理解地方政府处境，尊重地方的意见，共同创造和谐监管环境，支持地方经济跨越式发展。