完善地方金融管理体制的制度分析与政策建议

夏 蜀

2011年3月，国务院通过了《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》，明确提出“完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任”。2012年3月28日国务院常务会议通过的 《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》中，明确提出要“完善地方金融管理体制，防止出现监管真空，防范系统性风险和区域性风险”、“建立金融综合改革风险防范机制。清晰界定地方金融管理的职责边界，强化和落实地方政府处置金融风险和维护地方金融稳定的责任”。在当前我国金融业改革不断推进、对外开放日益深化的大背景下，建立完善地方金融管理体制既是实践国家政策的需要，也是满足金融创新日益活跃，弥补地方金融体制发展严重滞后的内在要求。

一、随着金融改革深化与开放程度加深，当前地方金融管理体制发展明显滞后

（一）难以匹配地方金融发展需要

随着我国第一轮以国有大型金融机构改革的成功，当前金融创新主要集中在地方的小型金融机构和金融组织上。地方各类金融组织和产品创新活动、混业经营的不断发展，使得中央金融监管部门垂直管理、分业监管为主的金融管理体制难以适应地方金融发展需要，明显出现监管重叠或监管真空的状况。监督链条过长及信息不对称等因素严重制约了中央高度集权金融监管体制的有效性。比如，各地大量地方性投融资平台、担保公司、典当行、股权投资基金等，经营实质是金融业务，但高度集中的监管体制往往对其疏于监管。迅猛增长的金融市场主体和庞大的社会融资需求，大大超出了现有垂直体系金融监管部门的掌控范围和能力，金融风险大大增强，金融服务经济建设的有效性也大打折扣。

（二）中央和地方的监管主体权责分离

一方面，中央与地方的监管权责不对等。当前金融监管体系监管是垂直的，实施高度集权化的中央金融管理体制，但地方金融的风险组织和承担是地方的；由于信息不对称的问题，地方金融管理部门不能及时了解和掌握问题机构的情况，既不能及时化解风险，也不利于调动地方政府的积极性。另一方面各地方在地方金融机构和准金融机构的监管上权责不统一。例如，一些地区担保公司成立的审批权在工商局，但实际运作包括风险暴露后的处置却归金融办。

（三）金融监管强化与金融发展抑制并存

现行 “一行三会”的金融监管体制，比较偏重对金融风险的监管，一定程度上有过度监管之虞。地方政府有强烈的金融发展愿望，民间资金也希望能够进入金融业，但这些要求往往被抑制。由于金融管理权在中央，而为了便于管理，往往采取“一刀切”或“切一刀”的做法，使得地方对本区域金融发展的规划往往很难落地，地方金融资源配置不均衡。当前我国各地的金融资源在一小部分地区过度集中，而多数地区则供给严重不足。在这些地区，应该认可地方政府在金融发展中的职责，适度下放金融监管权限，允许地方进行一些金融创新活动。

二、建立中央和地方的分层管理体系，完善顶层设计

中国的金融改革一般来说是自上而下的改革，即所谓的“顶层设计”，但是地方金融的深化改革往往还需要一些自下而上的推动，需要地方基层的制度首创。尤其是，相对于传统金融的严密监管，一些新兴金融创新活动往往对社会稳定有直接的影响，却长期处于无人监管或监管不力的状态，以致非法集资、非法证券、非法保险等现象层出不穷。基于这种背景，应在现有顶层设计的基础上，赋予地方政府一定的管理权利，明确其在“风险处置”和“金融稳定”方面的职能，从对象、手段、机制上，调动地方政府的积极性，探索建立科学、务实、规范、高效的地方金融管理体制，强化“地方政府金融管理”功能，使地方金融真正能够适应并服务地方经济的发展的需要。同时，在监管政策实施细化方面，我国区域差异较大，地方金融发育程度更是千差万别，中央一刀切的监管制度不可能适合所有的地方，反而会打乱地方原有平衡，应在统一监管规则下，采取中央和地方分别实行监管的模式，适当将权力下放地方，相应的风险责任也落在地方，形成大统一、小分权的监管制度体系。当前，国家正在强力推进的温州金融综合改革试验，就是寄希望上下联动，发挥基层首创的改革创新功能，积极探索建立与之相适应的地方金融管理体制机制，实现分层次金融监管。

（一）进一步明确中央和地方的管理边界

对于明确归“一行三会”监管的业务内容，地方政府应做好服务和协调工作，帮助中央金融监管垂直体系发挥监管导向作用，促进金融机构优化发展；地方政府努力引导、鞭策辖区内的金融机构贯彻落实中央金融监管部门的原则和政策，积极把控当地金融运行状况并予以反馈。对“一行三会”不管或者管不到的金融机构或业务，地方政府或属地部门应承担起监管职责。比如，证券、保险业在市州以下没有派驻机构，金融监管机构触角难以延伸到县级以下；小贷公司、典当行、不吸收公众存款的融资租赁公司、担保公司、私募股权基金等主要由地方政府批准设立的金融机构，都应该由地方政府行使监管职能。

（二）推进地方金融管理体制的法制化建设

无论是温州金融综合改革试验区建设，还是上海、天津等区域金融发展规划获得的国家层面的支撑，本质上都只是获得国家行政机构认可，并无制度化、法制化的章法可循。实际上，过多的此类“先行先试”，更加激发了地方金融的超常规发展的冲动，导致无序竞争高企，在金融资源审批高度集中的前提下，实际上更多的是地方政府“跑政策”竞争。为此，国家应在建立多层次金融管理体制的同时加快法制化建设，使地方金融管理尽可能建立在法律法规之上，以制度形式来框定地方政府在金融管理中的职责和活动内容。

（三）实施差别化区域金融分类监管政策

实施差别化、区域化的金融监管政策，就是要打破传统的按“出身”或资产规模大小进行简单分类的方式，要充分引入风险加权、资本充足状况、效益水平以及其他内涵要素，对地区金融机构的客户、系统、人才等进行系统性评估，体现约束与激励相结合的指导思想，依据中央对区域金融体系的管理实施“高风险、高频率、高强度，低风险、低频率、低强度”的监管原则，根据银行风险状况和内控水平，在市场准入、非现场监管和现场检查等多个方面对区域性金融机构采取差异化的监管措施。在动态掌握地区金融发展总体水平和金融需求层次的基础上给地方政府部门赋予更多金融管理行政职权。

（四）加速推进民间资本进入金融市场领域

在我国诸多经济领域，基本上形成了以国有、民营、外资经济竞相活跃的局面，但在金融领域民间资金的进入仍不很顺畅，导致金融行业竞争性明显不足。作为探索，可加大民间资本进入金融领域，兴办各类小型金融机构的力度，包括小贷公司、村镇银行等等。让地方政府切实承担区域性的小型金融机构监管责任。同时，加快制定民间资本大型金融机构设立和运营的具体措施和路径，提升金融资本的活跃度和服务能力。

（五）发挥货币政策机制促进区域金融协调发展

实践证明，相同货币政策的实施在不同地区会产生不同效果。在未来的政策运行中，国家货币政策应充分考虑各区域金融发展的差异性，打造区域性货币政策运行平台，建立有针对性的、区域差异性的货币政策调控机制。比如，按区域实施差别化的存款准备金政策；强化再贷款功能对中西部地区的倾斜；在推动利率市场化的进程中，实行区域差别的存贷款利率政策等。

（六）建立地方金融机构的业务保险机制

与国有大型金融机构相比，地方金融机构具有多而分散，规模小，抗风险能力弱等特性。借鉴国外先进经验，国家应着手实施中央资金和投保金融机构共同出资，健立地方金融机构业务保险机制。比如，对地方性的银行机构实行存款强制保险机制，保障地方金融机构支付能力，增强市场对地方金融机构的信心，促进地方金融机构的影响力和服务水平。

三、完善地方金融体系，强化地方政府金融管理功能

（一）构造健全的地方金融管理体制

中央需要合理引导地方政府金融管理行为，提高地方政府的金融管理专业化、市场化水平，促进逐步建立全国与地方多层次协调互补基础上的金融管理体制。目前，全国大部分省区市设立了地方金融办，但各省职能定位差异大。例如，有的地方金融办接受发改委的授权，负责对VC和PE的备案管理；大多数地方金融办负责产权等交易所的组建和管理；有个别金融办还承担了本应由银监局承担的打击非法集资的职责。上海是首个通过金融办强化政府对金融国资管理的地区，实现“管人、管事、管资产”，被业内认为是地方金融国资委的雏形，已渐渐成为规划上海地方经济发展的金融大管家、地方金融生态建设的组织者、地方金融产业布局的掌控人。国家要尽快统一规范和明确地方金融办的职能，针对部分地方金融管理职能过于分散的情况，应打破部门壁垒，将分散于各部门的金融职能整体集中至地方金融办，便于对地方金融进行更有效、更专业化的管理和服务。

（二）着重强化对准金融机构的监管

全国很多地方准金融机构或新型金融组织尚未建立规范高效的业务运行系统，相关监管部门难以及时获取有效的监管信息，而且当前对准金融机构的监管基本还停留在审批设立和事后风险处置环节上，风险预警系统薄弱。地方政府要着力完善对准金融机构的监管流程，督促建立规范的准金融机构业务运行平台系统，参照监管此类金融企业的相关监管标准，对准金融机构实行事前监管和过程监管，及时发现潜在风险；其次，要提高准金融机构监管的立法层级。目前对多种形式的准金融机构，如小额贷款公司、融资担保公司和典当行，还没有行政法规以上立法予以规范。为防止潜在的金融风险，应当在国家层面对准金融机构监管立法，至少制定行政法规，就监管的重大问题做出规定，各地可以在不违背国家立法的原则下，通过地方立法因地制宜地完善和细化规则。

（三）强化地方金融要素市场培育提升资本流通水平

地方政府应积极发挥资本市场的助推作用，做大区域金融要素交易市场，积极发展债权、股权、产权等各类产权金融交易平台，促进各类型资本市场要素合理有序流动。一是人才要素的聚集。人才是一切金融管理的基础。招不到人才，国内外金融机构在地方，尤其是中西部地区落户难以下决心；聘不到人才，本土金融机构难以成长。因此，要有强力的适合地方金融人才战略规划；要通过个税、补贴、住房、就医、子女上学等优惠政策以及事业留人的岗位任用，去抢一批国内外高端金融人才；要花大力气提升本地区高校对财经人才培养的质量。二是市场的交易机构建立。产业只有形成交易市场并由此具备投融资渠道，才能形成产业规模和产业集群。因此，应尽快建立地区性金融资产交易所，及矿产、林权、文化、技术产权、药材药品等符合地方产业特征和资源禀赋的交易所或相应交易机构，为金融资本和逐利资金投资产业和实体提供量化工具和快捷通道。三是中介机构的发展。包括会计师及律师事务所、资产评估机构、信用评级机构、市场分析和研究机构、专业财经金融媒体等是保证金融市场活跃和提升金融管理能力的基础，区域内的中介服务机构发育状况决定地区金融发展空间。

四、完善公司治理，强化地方金融机构内生机制建设

地方金融机构大多是化解金融风险的产物，因而普遍起点较低，基础薄弱，且伴随较多的历史问题。同时，地方金融机构内生机制的建设水平对地方金融体制提出直接挑战。地方政府应时刻保持清醒的头脑，准确评估地方金融机构的差距和薄弱环节，扎扎实实地练好内功，强身健体，增强责任感，提高履职能力，努力创造稳健科学发展的地方金融生态环境。

（一）明确市场定位

在现实经营过程中，受多种因素影响，地方金融机构大多偏离了这一市场定位，转而追求“大而全”式的快速发展。在发展的初级阶段，出于生存和抢占市场的考虑而热衷于追求规模和发展速度，呈现出“大而全”特征是普遍现象。但在初级阶段之后，地方金融机构仍未出现实质改变，以至于出现“在服务中小企业方面，城市商业银行敌不过国有银行；在服务三农方面，农村信用社力不从心”的尴尬局面。地方金融机构存在着“市场定位摇摆不定，业务专长不突出”，核心竞争力缺乏的状况。因此，在竞争日益激烈，市场日趋饱和的情况下，必须强化地方金融机构摒弃“大而全”的发展思路，牢牢坚持“立足地方、服务中小、服务三农、服务当地居民”的市场定位，找准自己的市场定位并形成核心竞争力。

（二）完善公司治理

目前，大多数地方金融机构公司治理水平较低，有的甚至尚未起步，离现代金融企业的要求相去甚远。即使一些经营状况较好的地方金融机构，公司治理也仅达到“形似”程度，离“神似”还有一定距离。因此，要明晰产权，界定职责，建立科学的长远发展规划；优化股权结构，从源头上杜绝大股东侵吞地方金融机构资产现象；强化董事会职能，搭建有效的公司治理框架；弱化地方政府和银行监管部门对地方金融机构的行政干预，特别是主要负责人外的高管人事任免，以此完善公司治理水平，促使地方金融机构建立起真正的市场化经营管理的内生机制，提升运作效率。

（三）强化风险管理

企业的首要任务是求生存，企业经济学的指导原则是获得足够的利润以应对风险、避免亏损。作为高风险行业，地方金融机构的核心竞争力集中体现为管理风险的能力，风险管理能力即生存能力、盈利能力。地方金融机构要全面提升管理各类风险的能力，即区分不同风险，科学设定风险容忍度，以经济资本为手段有效制定和实施控制、管理或经营风险的政策。

（四）引入战略投资者

通过引入境内、外战略投资者（不是财务投资者），导入先进的经营管理经验，获得技术援助，推动公司治理走向完善，并以此为基础建立起市场化的运作机制。同时，以此为契机处置、解决不良资产，提升资产质量，以达到全面提升机构经营管理品质和竞争力的目的。通过引入战略投资者，提升战略规划和执行能力。引入战略投资者过程中需要注意，引资的目的在于引智，要选择合适的对象，不能盲目求大；要注重保持国有控制权，并确定明确的禁售期。

（五）改进产品创新

当前，地方金融机构的产品具有高度同质性，这决定了未来地方金融之间的竞争最终必将在产品创新能力上展开。谁能更快、更多地推出新产品，谁就能领先一步抢占市场。产品创新是建立在多项资源、系统和机制的支撑基础之上的，比如优秀人才队伍、丰富资源、发达科技水平以及良好经营管理机制等。其中又以科技系统支撑最为关键，一项新产品能否顺利推出，关键是建立金融机构的业务操作系统、清算系统以及风险管理系统能否支持。