食品安全问题的原因分析及对策

王 柏

食品安全问题的原因分析及对策

王 柏

近些年来，食品安全问题层出不穷，问题主要是食品生产源头存在隐患、加工环节出了漏洞、流通环节的安全控制薄弱。究其原因，在于食品安全监管体制调整尚未完全到位，环节监管职责不明；监管法规和标准不健全；对违法行为监管执行、打击不力；食品生产经营商缺乏社会责任和消费者自我保护意识薄弱等方面。为保障食品安全，应理顺监管体制，明确各环节监管职责；完善食品安全法律体系；强化食品安全监管，加大惩处力度；加强社会监督和增强消费者自我保护意识。

食品安全；现状及问题；原因分析；对策

近期,中国的食品安全问题层出不穷,当前的食品安全状况不容乐观。尤其是少数食品生产经营者不讲诚信道德,目无法纪,惟利是图,加之有些地方和部门重视不够,监管措施不到位,致使一些领域和地方的食品安全问题比较突出。食品安全问题不仅严重影响到了人们的身体健康,造成了巨额的财产损失,而且也影响到了中国的经济发展、食品出口、社会稳定等一系列问题。因此,如何保障食品安全问题是当前急需解决的课题。

一、食品安全的概念

由于科技、社会发展的不平衡性,食品安全性问题的内涵及轻重缓急在不同国家不同地区也不完全相同,人们对食品安全性的理解也有不同程度的差距。1996年,世界卫生组织 (WHO)将食品安全性定义为“对食品按其原定用途进行制作和食用时不会使消费者受害的一种担保”。在我国食品的安全性通常被解释为“在规定的使用方式和用量的条件下长期食用,对食用者不产生不良反应的实际把握”。所谓不良反应包括由于偶然摄入某一种食品对机体所产生的急性毒性 (伤害)或长期微量摄入所产生的慢性毒性,例如致癌性和致畸性等。

随着科技的进步和分析技术的提高,有些曾被认为是绝对安全、无污染的食品,后来又发现其中含有某些有毒有害物质,长期食用可导致消费者慢性中毒或危及后代健康;而许多被宣布为有毒的化学物质,实际上在许多食品特别是在天然食品中以极微量的形式广泛存在,并在一定含量范围内有益于人体健康。因此,评价一种食品是否安全,并不是根据其内在的固有毒性,而是看其是否造成实际的伤害。

二、当前食品安全方面存在的问题及特点

(一)当前食品安全方面存在的问题

1.食品生产环节:源头存在隐患。第一,超量、盲目使用化学用品。绝大部分农民不知国家明令禁止使用的农药和兽药目录,在使用农药和兽药时没有农业技术人员指导,只是凭感觉使用,一药多用现象相当普遍。在种植业、养殖业中滥用激素和其他药物以增加产量,使水果、蔬菜、家禽家畜、水产品在短期内获得丰收、成熟,使激素和其他有害物质残留于家禽、家畜、水产品体内。一些农民受利益驱动,打过农药的蔬菜未过休药期即采摘上市销售,上市前没有经过产地检验。第二,种植地和养殖地周边环境存在污染源。由于受城市某些工矿企业违规排除废水的影响,致使一些地区人畜饮用水源和农作物灌溉水源受到很大程度的污染,造成食品中的重金属污染严重。受这些重金属污染的饮用水和农产品食品进入到人体后,就会给人们的身体健康带来很大的危害。

2.食品加工环节:人为故意因素增加。第一,制造、加工食品的过程中蓄意使用劣质原料,给食品安全造成极大隐患。例如,用病死的家禽家畜加工熟肉制品;用“地沟油”加工油炸类食品、“注水猪肉” (给猪注水等于注毒,食用后对人体有极大危害)等。这些食品安全隐患如果不及时加以严厉制止,都有可能会演变成为危害人民群众身体健康的食品安全事故。第二,超量使用食品添加剂和其他化学用品。国家有关部门认定了可供加工食品使用的添加剂的品种及其用量,如果超量使用很可能会对人体带来危害。但是为了追逐利润,一些食品加工者却无视消费者的生命,蓄意、恶意非法使用和添加超出食品法规允许使用范围的化学物质,给食品安全造成极大隐患。

3.食品流通环节:安全控制薄弱。部分批发市场和农贸市场不愿意在食品卫生安全管理方面加大投入,只是把市场当成出租摊位、收取管理费的“摇钱树”。有的单位虽然建立了市场准入制度,但只是挂在墙上而已,并未付诸实施。一些单位虽然购置了检测设备、污物处理设施,但由于运营成本高,利用率低,有的甚至只为应付检查,平时闲置不用。部分连锁超市在食品安全控制方面也存在一些薄弱环节,主要集中在标签不符、添加剂超标、食品变质、有杂物异物、过期商品销售 (包括赠品过期)等。另外,流通环节中的食品包装如一些用来盛放食品的包装纸、包装袋等也是铅、铬、镍等重金属污染的重要来源。这些重金属物质一旦超标超量地渗入了食品中,人们食用后就会对自己的身体健康带来很大的潜在威胁。

(二)当前食品安全问题的特点

1.不可预测性。经过长期实践,传统的食品安全危害可通过分析产品类型和生产加工过程进行预测,针对性地采取预防和控制措施将危害消除或降低到可接受水平,这是国际通行的食品安全控制方法——危害分析与关键控制点 (HACCP)应用的基础。而当前的食品安全问题大多是遭到人为故意污染和蓄意破坏,其起因、时间、地点、方式、污染物质和危害程度等往往是事先没有被认识又很难被预见的。

2.防控的艰巨性。由于食品安全问题难于预见,现行食品安全控制体系频频失效,应对多是亡羊补牢,这是食品安全问题层出不穷的主要原因。

3.影响的广泛性。三鹿奶粉等事件,已经证明是一个带有系统性、连续性和行业性的问题,在国内外产生了恶劣的政治和社会影响,严重的损害了政府公信力,直接导致大批进口国对我国乳制品采取措施,损害了中国产品的声誉和国家形象。几乎将政府抗击汶川地震所获得的国内外普遍信任与尊重毁于一旦,将奥运会大获成功的努力毁于一旦。

三、食品安全问题产生的原因分析

(一)监管体制调整尚未完全到位,环节监管职责不明

我国的食品安全由多部门分段监管,国务院及各省(自治区、直辖市)的食品安全委员会负责总协调。食品安全监管体制按整个食品生产流通链条实行分段管理,卫生部主管综合监督控制,农业部主管农业生产源头,商务部、工商局主管流通与市场、质检局主管加工。但由于这一体制刚刚建立,体制调整尚未完全到位,一些环节监管缺失,使得这种政出多门的监管模式面临较大的问题,造成如各部门工作衔接不紧密、有些责任不明确不具体、食品安全综合协调的体制机制尚未理顺,易形成协调组织难、沟通难、合作难等问题。在实际监管工作中,各职能部门之间要么会出现争着监管、重复执法的现象,要么会出现争着不管、相互推诿扯皮的现象。监管交叉和监管空白同时存在,一些地方在发生问题后甚至出现相互推诿的现象。这就给某些食品行业违法生产、销售不合格食品提供了可乘之机。

(二)监管法规和标准不健全,宣传贯彻不够深入

第一,配套法规滞后,影响了法律实施效果。监管法规和标准不健全,影响了法律实施效果。从国家层面看,一些监管工作需要的法规、规章和制度还存在空白。如食品安全法授权国务院制定的保健食品管理办法至今尚未出台。从地方层面看,应由地方制定的食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法,目前仅有个别省 (自治区、直辖市)出台。此外,有关部门和一些地方,对国家出台的法规、规范性文件和相关政策,不能及时制订具体实施方案并加以落实。有的食品还没有安全标准,有的同一种食品不同监管部门的标准不尽一致。

第二,宣传贯彻不够深入,法律意识淡薄。法律的宣传贯彻不够深入,特别是对生产经营人员的教育薄弱。一些地方、部门和企业至今未认真开展食品安全法的全面、有效宣传,特别是缺乏对食品生产经营人员有针对性的培训教育,一些食品生产经营企业的从业人员对法律规定不了解、不熟悉的情况还比较普遍。宣传贯彻的不够深入,使得一些食品生产经营企业法律意识淡薄,诚信道德低下,是导致食品安全事件不断发生的重要原因。一些食品生产加工企业和从业人员惟利是图,肆无忌惮地生产加工有毒有害食品,而且手段不断翻新。更多的一些食品生产经营企业缺乏社会责任感,规章制度流于形式,卫生环境十分恶劣,食品质量不能保障。

(三)对违法行为监管执行、打击不力

首先,源头监管薄弱。一些地方和部门监管缺失,对违法行为打击不力,使食品领域违法犯罪行为得不到有效遏制。目前,食品安全源头监管薄弱,是一个相当突出的问题。近年来的食品安全案件,大多发生在食品生产源头和初加工环节。因此,依法加强源头监管、消除安全隐患,是需要各级政府高度重视并尽快予以解决的重大问题。其次,监管检验检测资源共享差。由于我国食品安全监管涉及的部门多,大部分又单独设立自己的检测机构,造成低水平重复建设,资源共享差,发挥效能不够。与此同时,由于经费有限,必需的高端设备无力投入,现场快速检验能力也不适应实际需要,导致我国总体检验检测能力不强。此外,各监管部门同时抽检,造成了重复检查,浪费资源,也增加了企业负担。最后,监管打击不力,违规成本过低。一般来说,企业监管其产品安全的成本高于其所面临惩罚风险的时候,企业就可能选择放松监管而获得更高的利益。当行业内有某一种食品安全违规行为产生,其他商家观察到这种违规行为利润大,又不会受到相应其获利的惩罚,就很容易将其视之为行业内部的纵容,在利益的驱使下就易倾向于去选择不顾消费者的健康,而对违规行为进行模仿。当某一行业违规成风,又缺乏明确的惩罚机制,加之惩罚多以打击重点曝光对象的情况时,行业内商家就易倾向于认为这种违规行为产生的风险分摊到每个商家的头上也是极小的,进而导致更多违规行为的产生。

中国的《食品卫生法》规定,对违法企业只能是责令“停止生产经营”、“没收违法所得”,或者处以额度不高的罚款 (一般都是在3万元以下),只有“情节严重”才会被“吊销卫生许可证”。可见,中国法律中对食品犯罪的处罚与世界上其他国家相比都要轻得多。这样轻的处罚,使生产经营者的违法成本比守法成本还要低,所以这对于打击制造低劣、伪冒食品者几乎起不到威慑作用。此外,少数地方政府和部门出于对维护稳定的错误认识,以及片面追求经济增长指标等原因,对食品安全事件不能及时严肃查处,对违法犯罪行为不能有力打击,个别监管部门和人员甚至玩忽职守,致使有的食品生产经营企业有机可乘并铤而走险,肆意制售不安全食品并流向市场。

(四)食品生产经营商道德缺失,缺乏社会责任

我国处于转轨时期,部分从业者社会责任缺乏,缺乏企业信仰的强烈约束,进而在市场管制不力的情况下,最终导致食品市场安全问题的产生。一些违规企业自知其商品的危害却依然大批量生产,威胁到消费者的健康。部分违规企业不明确其行为可能造成的潜在危害,只是盲目跟风,出现事故就以行业群体行为为借口进行责任推脱。可以说,这些违规添加、制假投毒的行为都与企业的道德滑坡和缺乏社会责任感密不可分,这些道德的缺失在市场监管不足的情况下被放大,进一步引发了种种食品安全问题。

(五)消费者自我保护意识薄弱,反馈机制不成熟

消费者对自己的消费保护意识不强烈,整个社会对作假企业都过于宽容,诚信感缺失,消费者反馈意识薄弱,只有真正出现严重安全事件之后,才给予重视。有需求就会有供给,巨大的需求导致价格低廉却无质量安全保障的商品总是有广大的消费市场。食品生产经营商正是利用了消费者缺乏对食品安全的判断力,缺乏自我保护能力这点,才选择了违规生产换取利润。在我国单是生产环节就有两亿多小农户数百万小作坊、小摊饭馆,大型企业尚且难以监管其食品质量,若想对这些成本低廉的小型企业形成有力监管则更为复杂。这就意味着,消费者们在应对食品安全的危机时,有必要对自己的社会责任予以明确,发挥群众力量,对不法行为及时举报。更重要的是,相关部门对消费者反馈给予重视与宣传,提高透明度,形成成熟机制,强化行政监控。

四、解决食品安全问题的对策建议

(一)理顺食品安全监管体制,明确各环节监管职责

1.进一步理顺食品安全监管体制,明确细化监管责任

从国际经验来讲,发达国家的食品监管部门发展趋势即是大力减少相关监管部门,从多部门管理向单一部门管理发展。从国际趋势来看,目前食品安全监管体制正在发生大的重组与整合,合并食品安全的监管机构是主要趋势之一,发达国家近年来为确保食品安全,在行政管理上越来越走垂直、兼并、高效的精兵简政之道。因此,要想彻底解决我国食品安全问题,必须重塑我国目前分散多段的监管方式,使安全与生产监管责任分家,让食品安全责任从目前的多部门分散管理过渡到一个部门来负责。同时,督促指导地方完善食品安全综合协调体制机制建设,健全相关工作制度,充分发挥各级负责综合协调职能的机构的作用。着力解决分段监管中的衔接问题,减少监管交叉,防止监管空白,推动监管合力形成。特别是对一些同时涵盖生产加工和餐饮、生产加工和流通业态的食品生产经营单位,如前店后厂、自产自销餐饮单位的监管,要尽快明确监管部门和监管责任。逐步建立科学有效的长效管理机制。

2.进一步强化政府的监管责任,切实履行好监管职责

加强政府的监管责任,使其切实担负起法律要求的“负总责”的责任,同时加强基层监管能力建设,提高基层监管水平和覆盖面。按照食品安全法的规定,在完成省级机构改革的基础上,加快市、县食品安全机构改革、职能调整的步伐,并根据监管的实际需要,对基层监管机构在人员、设备、经费等方面给予充分保障。特别是在提高执法人员素质的同时,加大经费投入配备必需的检验检测设备,以此进一步研究解决好条条监管和块块监管的统筹协调。国务院要加强对地方政府食品安全工作的考核评估,并逐步建立和完善食品安全责任体系,进一步强化政府的监管责任,切实履行好监管职责。

(二)完善中国的食品安全法律体系,加强宣传贯彻

1.进一步抓好食品安全配套法规和标准体系建设

对食品小作坊、小摊贩的监管,各地应及早出台相应管理条例,同时建议全国人大常委会对地方这一立法予以指导和督促。对有关法律法规同食品安全法不一致的条款,应抓紧进行修订。进一步加强食品安全风险监测评估能力和标准体系建设,建立科学、完善的食品安全标准系统,进一步细化和规范食品安全生产领域内的法律制度,制定出切实可行的食品安全方面的具体标准。同时,要提高中国的食品安全标准,使中国的食品安全标准与国际标准相接轨。建立监测资源和数据共享机制,尽快解决有些食品无标准和标准不统一的问题。

2.加强宣传教育,提高食品生产经营者法律意识和社会责任意识

加强教育和监管,激励和规范企业依法生产经营。加强对食品生产经营企业员工的教育培训,指导食品生产经营企业完善保障食品安全的有关制度和行为规范,加快研究制定诚信评价标准和激励引导机制,并充分发挥行业组织、农民专业合作组织的作用,提高食品行业整体自律能力。同时,应将监管部门的监管、群众的市场选择、群众监督举报有机结合起来,促进企业严格自律,讲诚信、讲道德,提高食品生产经营者法律意识和社会责任意识。

(三)加强食品安全监管执行、惩处力度

1.进一步强化食品安全源头管理。首先,加强综合治理食品安全问题的科学研究。要进一步加大在食品安全基础研究方面的投入,推进食品市场的现代化和标准化管理,加强对食品生产加工新技术、新方法、新工艺可能带来食品安全隐患的研究,加强科学有效的检验检测。其次,制定完善标准。对滥用食品添加剂,滥用农药、化肥的行为,予以整顿;对违法添加非食用物质、制假售假行为严厉打击。大力推广食用农产品、畜产品、水产品生产的基地化、规模化,提高组织化程度,从源头解决食品不安全问题。进一步加大投入,加强对食品生产加工新技术、新方法、新工艺可能带来食品安全隐患的研究,进一步提高对食品安全隐患的检测、评估和防控能力。第三,建立中国的“食品溯源制度”,为每份食品“建档案”,进一步加大食品生产经营的源头管理和治理。加强对食品的准入市场管制,提高食品的准入市场门槛,严防“三无”食品流入市场;要有效规范食品生产者的生产、经营行为,坚决取缔无证生产、无证加工食品的行为;整合食品安全监督、检测资源,更新检测装备,加强对食品质量安全的监测,对食品从生产、加工、管理、贮运、包装到销售的全过程都要进行严格的监控;全面严厉打击生产、销售假劣食品和不合格食品的违法犯罪活动;要规范食品采购渠道,从源头上控制不安全、不合格食品流入市场。

2.进一步整合监管检验检测资源。可考虑在3个层次上配备检验检测资源:一是快速检测手段,用于日常监督抽检。二是专业检验检测机构,独立对食品特别是对日常监督中发现问题的食品作进一步检测,并出具检验数据和结论。这类检验机构,要打破部门属性,实现检测资源共享和信息共享,避免重复建设。三是风险监测和评估机构,按照食品安全法的规定设置和运行。建立健全食品安全信息监测和通报网络,确保食品安全信息收集准确、传递迅速、评估科学、预警及时。

3.进一步加强对食品安全违法行为的惩处力度。对违法行为要处罚,不符合规定的要限期整改,问题严重的要坚决取缔。对管理薄弱的企业,要加大日常监管和巡查力度;对制假售假的企业,要依法处理,并列入“黑名单”向社会曝光。我们可以借鉴国外的巨额赔偿制度,加大对食品安全监管部门及其责任人的责任追究力度,对监管执法人员的违法行为也要加大惩处力度。对生产和销售质量不合格、不安全食品的厂商处以高额罚款,情节严重的还应当加重追究其刑事责任,以达到足以震慑其危害食品安全行为的作用。

(四)加强食品安全的社会监督

鼓励社会各方面积极参与对食品安全问题的监督,理顺社会监督渠道。首先,要保护和实现好群众对于食品安全的知情、参与、表达和监督权,为群众监督食品安全和举报投诉违法行为提供便利、通畅、有效的渠道。其次,各级政府设立统一的举报投诉电话,建立举报奖励机制,方便和鼓励群众参与食品安全监督。第三,鼓励新闻媒体的监督,及时揭露食品安全事件。新闻媒体也要提高社会责任意识,客观、准确地报道食品安全问题。第四,各级人大应采取听汇报、调研、检查等多种方式,了解食品安全法的实施情况,不断督促政府贯彻实施好食品安全法,并针对法律实施中出现的问题及时向政府及有关部门提出整改建议。各级政府要加强对监管部门职责落实情况的监督,及时协调解决监管中出现的问题,指导督促各监管部门认真履行职责,严格执法。

(五)宣传普及食品安全方面的知识,增强消费者自我保护意识

通过加大对消费者进行食品安全方面的宣传教育,使消费者了解更多的食品安全常识和健康饮食知识,使消费者增强食品安全意识,提高辨别问题食品的能力,自觉抵制“问题食品”,把食用不合格食品杜绝于消费者的消费观念之外。对此,我们可以通过网络、电视、报纸、杂志、广播等工具,定期组织健康饮食宣传活动,有计划地报道食品安全知识,并且要及时曝光生产、销售假冒伪劣食品的一些不法厂商及其商品,披露最近发生的食品安全事件,以保障消费者的消费知情权。

总之,从我国目前的情况来看,要想解决层出不穷的食品市场安全问题,就必须要从食品安全监管体制、监管职责、法律体系、惩处力度、社会监督和消费者自我保护意识多方面入手,综合整治,才能使我国食品安全市场走上良性循环的轨道。

[1]李长建,张锋.一种社会性监管模式——中国食品安全监管模式的理性回归[J].重庆社会科学,2006,(3).

[2]李长健,陈占江.我国食品安全问题及其原因分析[J].中国科技信息,2005,(16).

王柏，中共济南市委党校马列市情研究所教师(邮政编码250014)

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1672-6359(2012)01-0068-04

(责任编辑 张讯)