生态文明视野下防治旱涝灾害法制研究

李坤辉 韩文政

（山东师范大学法学院，山东济南250014）

我国是一个农业大国，而旱涝灾害是对农业影响最大的自然灾害之一。要实现农业的可持续发展，依法防灾减灾是必然选择。从2004年到2012年，连续九年的中共中央一号文件都是关于“农业、农村、农民”的，可见党中央对农业发展的重视。随着我国经济的高速发展和全球气候变暖，农业旱涝灾害的次数将更加频繁，农业旱涝灾害的损失进一步加重。我国西南地区自进入2012年来就持续干旱，截至4月8日，云南、贵州、广西、重庆、四川5省（区、市）耕地受旱面积1.01亿亩，占全国的84%，作物受旱面积7907万亩，待播耕地缺水缺墒面积2197万亩；有2088万人、1368万头大牲畜因旱饮水困难，分别占全国的80%和74%。洪涝灾害在2012年也十分严重，截至2012年7月18日，全国累计有28个省（区、市）遭受洪涝灾害，受灾人口4894万人，农作物受灾4634千公顷。持续的旱涝灾害不仅造成农业减产、破坏生态环境，还造成了农民歉收，危及社会安全，危及到了我国的粮食安全。因此，加强防灾减灾法制的研究，依法应对农业旱涝灾害迫在眉睫。

一、生态文明的立法观

农业旱涝是一种自然灾害，从宏观上看就是人与自然关系之间矛盾的对立统一。在人与自然的关系中，人是主体，如何处理人与自然的关系，最关键的还是人类自己。在我国古代很重视人与自然的和谐，表现在哲学上就是“天人合一”。到了18世纪以后，人们认为自然界是为人类而存在的，只有使用和利用价值，“人类中心主义”思想盛行，在这样的思想下，人类无限制地开发和利用自然，给自然造成了极大的破坏，同样也给人类带来了巨大灾难，温室效应、酸雨、水资源短缺、水污染严重、沙漠化严重等灾害，严重影响了人类的生存和发展。

人类必须建立对自然的新认识，树立新的价值观。人类要善待和尊重自然，尊重地球上的一切生命物种，尊重自然生态的和谐稳定，人类应该过一种有利于环境保护和生态平衡的生活，应该遵循公正补偿、分配公正、比例性原则、最小伤害原则。就水资源而言，以前人们认为水是用之不尽，取之不竭的，现在我们必须转变认识，在解决洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化三大问题时，要注意综合治理、统一管理，实现水资源的可持续发展。有学者曾提出转变对水资源的认识：从防止水对人类的侵害转变为在防止水对人类侵害的同时，要特别注意防止人类对水的侵害；从重点对水资源进行开发、利用、治理，转变为在对水资源开发、利用、治理的同时，特别强调对水资源的配置、节约和保护；在农业用水方面，从灌溉土地转变为浇灌作物，积极发展有压灌溉，实施高效用水；水资源是一种自然之物，要使水成为一种商品；注重对水资源的统一配置、统一调度、统一管理。

二、我国旱涝灾害的现状

我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，尤其是旱涝灾害破坏严重。一是洪涝灾害是我国千百年来的心腹大患。二是旱灾司空见惯，损失惨重。我国西、北部常年干旱少雨，严重缺水，黄河是晴雨表。自1972年黄河出现断流，其后断流时间不断延长。我国最大的内陆河新疆塔里木河主河道已缩短300公里。更令人担忧的是，这些水旱灾害时而并存，时而交替发生，并日趋严重。

2012年，我国南方地区出现两次强降水过程，甘肃等北方局部地区遭受了强降雨袭击，福建闽江、江西赣江、抚河、修水等30余条河流发生了超警洪水。暴雨洪水造成福建、江西、甘肃等10省（区、市）519万人受灾，直接经济损失43亿元。今年以来，全国洪涝灾害损失总体偏重，主要统计指标除倒塌房屋偏少近6成外，其余受灾指标较2000年以来同期值偏多2—8成。

三、我国在抗旱防涝法制方面存在的问题

我国在抗旱防涝法制方面，已经取得了一定的成绩，但是也存在一些问题。农业旱涝作为一种自然灾害，从灾害学角度分析，应以防灾、减灾和救灾为主；从灾害的成因分析，应加强对水资源的管理，制定节水等法律。

（一）应对干旱的法律以行政法规为主，缺少法律层面的防灾减灾法

国务院于2009年制定的《中华人民共和国抗旱条例》，是专门应对干旱的法规，规定了旱灾的预防、抗旱救灾、灾后恢复和法律责任，较系统地规定了完善的防灾减灾和救灾措施，但它是一部部门规章，法律效力较低，其他法律如《水法》、《水污染法》、《森林法》、《水土保持法》、《气象法》等只是原则性地规定了一些防治干旱的内容，不具有可操作性，实施较困难。

（二）从立法的内容看，救灾法律多于防灾法律，重事后救济，轻灾前预防

应对干旱灾害重在预防，然而我国的大部分法律重在灾害发生后的救济，对灾前预防的规定较少，例如《自然灾害救助条例》、《国家自然灾害救助应急预案》、《军队参加抢险救灾条例》、《人工影响天气管理条例》等法律制度都是注重灾后的救济，轻视灾前的预防。

（三）救灾主体单一，以政府为主导，使政府往往不堪重负

我国的救灾主体单一，且以政府为主导。这样使得民众在面对自然灾害时只是被动接受方，人们事事等政府，事事依赖政府。政府努力到什么程度，危机就处理到什么程度，在这种情况下，政府往往不堪重负。比如在《中华人民共和国抗旱条例》中规定：国家防汛抗旱总指挥部负责组织、领导全国的抗旱工作。国务院水行政主管部门负责全国抗旱的指导、监督、管理工作，承担国家防汛抗旱总指挥部的具体工作。国家防汛抗旱总指挥部的其他成员单位按照各自职责，负责有关抗旱工作，都是以政府为主导的防灾救灾。灾情出现后，政府成立临时指挥部或办公室，通过行政手段调动各方面资源，全社会动员，搞人海战术，尽管这种方式收效快、效益高，但是背后付出的代价是巨大的。

（四）灾后救济以政府拨款为主，没有充分发挥市场的作用

不管是在《农业法》还是在《自然灾害救助条例》中都规定了对农业灾害的救济制度，都是由政府拨款进行救济。农业灾害对农村的损害很大，如果处理不当将严重危害我国的社会稳定，因此有进行救助的必要。我国是社会主义市场经济，应该充分发挥市场的作用，建立农业保险制度,灾后救济不应包揽在政府身上，要鼓励企业和个人提高风险意识，利用社会化的安全措施进行自我保护，鼓励社会更多地采取商业化、市场化的避险措施。

（五）农业旱涝法制体系过于分散，实施涉及多个部门，协调困难

我国《农业法》的实施主要是农业行政主管部门，《水法》的实施主要是水利行政部门，《水污染防治法》的实施主要是环保部门，《气象法》的实施主要是气象部门，《自然灾害救助条例》的实施主要是民政部门。从实施主体看较为混乱，部门利益纷争，难以统一协调，没有统一、权威的协调机构。要有效应对干旱灾害，需要在防灾减灾救灾系统下进行统一的指挥调度和治理。

四、生态文明视野下旱涝法制的构建

（一）在防灾减灾层面，制定《防灾减灾法》

在防灾减灾层面，应当制定一部《防灾减灾法》，目的在于建立一个完备的、和谐有序的防灾减灾法律体系，在《防灾减灾法》的指导下,各种防灾减灾法律法规走向高度的逻辑一致与体系和谐。可以说，《防灾减灾法》的确立对保障人民群众的生命、财产有特别重大的现实意义。制定《防灾减灾法》，是实现依法治国方略的需要，是尽快恢复灾区正常生活与生产的需要，是进一步提高全社会防灾减灾能力的需要。

（二）在救灾层面，制定《农业保险法》

目前我国没有专门的《农业保险法》，在《农业法》中也只是规定了农业保险的自愿投保和多主体经营原则，没有更加细致的规定，在《保险法》中只是提出“农业保险由法律、行政法规另行规定”。而在国外，如日本有《农业灾害补偿法》、美国有《联邦农作物保险法》等专门的农业保险法。我国农业人口占全国人口的一半以上，农业自然灾害每年都对我国造成巨大的经济损失，我国急需制定一部《农业保险法》来规范农业保险市场，切实维护农民的利益，把党中央连续九年的中央一号文件关注“三农”的精神落到实处。在进行农业保险立法时，应从国家层面制订《农业保险法》，加强对农业的保障，减少自然灾害对农民造成的损失，实现农业风险的社会化，以保障农民利益的最大化。国务院的《农业保险条例（征求意见稿）》在一些内容上有许多的亮点，在我国制定《农业保险法》时可以借鉴。

（三）设立国家旱灾理事会和国家干旱预防办公室，协调各种法律法规的执行

目前我国负责抗旱的机构是国家防汛抗旱总指挥部，根据国务院2008年机构改革方案，国家防汛抗旱总指挥部具体工作由水利部承担。按照《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、《中华人民共和国抗旱条例》和国务院“三定方案”的规定，国家防汛抗旱总指挥部在国务院领导下，负责领导组织全国的防汛抗旱工作。总指挥一般是由国务院副总理担任，副总指挥由水利部部长担任。根据2008年国务院办公厅关于《水利部主要职责内设机构和人员编制规定》，设置国家防汛抗旱总指挥部办公室，主要职责是组织、协调、指导、监督全国防汛抗旱等工作，名为国家防汛抗旱指挥部，实际上的任务都交由水利部去完成。设立了抗旱一处和抗旱二处，负责全国的抗旱工作。把抗旱工作分为南北两个区域进行管理，这样不利于全国的统一管理和协调水资源的调度。

我国应借鉴美国的做法，成立国家旱灾委员会和国家干旱预防办公室，作为常设机构。委员会设在国务院内,成员包括水利部部长、国防部部长、农业部部长等相关部门的行政首长在内的委员会。干旱预防办公室直接对委员会，主要职责是对委员会实施本法提供援助,委员会由国务院常务会议选举产生。

总而言之，把法律体系看作一个系统，就应将应对旱涝灾害贯穿在立法、执法和司法的过程中。在立法方面，为了有效地应对灾害造成的损失，我国进行了大量的针对农业旱涝的立法。例如，为了合理弥补农民遭受的损失，国务院法制办公布了《农业保险条例（征求意见稿）》，这意味着我国农业保险立法迈出关键步伐，政策性农业保险难题有望破解，旱涝造成的损失分担会更公正公平。在执法方面，负有行政职责的执法人员，应认真负责地执行法律规定的义务，预防灾害的发生。例如，工作人员认真落实班坝责任制，加大巡堤查水力度，密切注视河堤雨情、水情、工情变化，积极做好各项防御洪水的准备，同时进一步加强对雨季堤防工程的管理，切实做好雨前防范，雨中顺水、排水和雨后及时巡查修复等工作。在司法方面，在旱涝灾害地区的灾民案件上，应以减免诉讼费用为主，照顾好灾区人们的生活生产。

［1］刘爱军.生态文明视野下的环境立法研究［D］,青岛:中国海洋大学，2006.

［2］张锋.自然的权利［M］.济南：山东人民出版社，2006.

［3］新华网.长江大旱致166.8千公顷绝收，直接损失149.4亿.http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-05/29/c_121470028.htm，2012-07-17.

［4］凤凰网.国家防总：今年洪涝灾害损失总体偏重.http://news.ifeng.com/mainland/detail_2012_05/15/14522 287_0.shtml，2012-07-17.

［5］刘洁.新中国防洪抗旱法律法规建设［J］.中国防汛抗旱，2009（S1）.