关于我国科技立法与政策制定的思考

郭文泽

(中共瓦房店市委办公室综合科，辽宁大连116300)

近年来，我国在科技立法和政策制定方面取得了明显成效，基本上实现了有法可依，科技法律体系已初步形成。但是随着我国经济社会的迅猛发展，科技立法与政策制定已经不能适应形势发展的需求，必须进一步健全和完善。

一、国外科技立法和政策制定的概况

1．美国。美国是世界科技大国，无论科技研发的投入还是科技成果的产出都位于世界前茅。美国非常重视科技立法和政策的制定，其一切科技活动都有法律依据。美国国会于1976年通过了《美国国家科学技术、组织和重点法》，标志着美国科学技术进步基本法的诞生。该法确立了尊重知识、尊重人才、加大科技研发投资、加强政府宏观调控科技进步工作的基本原则，对科学技术在国家发展中的重要地位给予了充分肯定。在已建立相对完善的科技法律法规的基础上，美国政府还制定了一系列的配套制度和措施，构成了一个操作性很强的推动科技创新的政策体系。美国还通过法案形式支持国家实验室和高等院校转化其科研成果。美国科技立法有几个特点:与时俱进的科技立法政策;注重对科技前沿领域的法律保护;政治上的大力支持;雄厚的资金保障［1］。

2．日本。日本通过有效地引进、消化吸收和改进外国开发的先进技术，建立了自己独具特色的高效率生产体系，但是日本的这一战略受到其他发达国家的谴责，他们抨击日本“只是把外国出现的创造性科研成果拿来作为技术进行加工”。在这样的背景下，1981年，日本政府开始采用“科学技术立国”的战略，强调加强基础研究，特别要加强政府的科学技术政策的研究与制定。1995年，以《科学技术基本法》的颁布为标志，日本开始进行科技体制改革。《科学技术基本法》作为科技体制改革的根本保障和指针，规定了日本科技政策的基本框架，并提出了日本“面向21世纪以科学技术创造立国”的战略目标。日本有关科技的法律法规多达200多部，内容涉及科技行政部门、科研机构、科技咨询机构的设置和组织等多个方面。另外，日本科技立法还有一个特点，在每成立一个国家研究机构或制定一项重要的科技计划时，议会都制定一部相应的特别法，如，《理化学研究所法》、《日本科技情报中心法》、《日本原子能研究所法》、《海洋科技中心法》、《动力反应堆与核燃料开发事业团法》等，对政府的资金投入数量作出明确的规定。

二、我国科技立法与政策制定的概况

第八届全国人大常委会第二次会议于1993年7月2日通过《中华人民共和国科学技术进步法》，从法律层面上确定了科技是第一生产力和科技优先发展的战略地位及相应的方针、政策和原则。这是在总结我国科技领域改革开放经验和多年科技立法经验基础上，适应市场经济和科技事业发展要求而制定的促进我国科技进步的基本法律。这一法律的颁布，标志着我国科技立法发展到一个新阶段，为我国科技立法的系统化、完备化奠定了基础，为推动我国技术创新的发展提供了基本准则。

20世纪80年代，我国先后制定和实施了《商标法》、《专利法》、《计算机软件保护条例》、《反不正当竞争法》等法律法规，对科技成果权(知识产权)依法进行了保护。同时，我国加入了世界知识产权组织以及《保护工业产权巴黎公约》、《关于集成电路知识产权保护公约》等国际知识产权公约。在知识产权领域，我国立法工作在短短的十几年时间里已经实现了同西方发达国家接轨。

20世纪90年代以来，我国科技立法进一步发展，实现了技术商品化、技术商品产业化和科技产业的国际化，逐步建立了技术市场制度和无形资产评估制度，建立了完善健全的、与国际接轨的知识产权保护法律制度，制定了积极促进科技成果转化的法律、法规和一系列有关科学技术管理的法律规范，并初步建立了科技进步的法律实施与监督体制［2］。

2006年2月9日，中共中央、国务院同时发布决定，公布施行《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006－2020年)》。这部45000字的纲要突出强调“企业成为自主创新的主体”的目标。纲要提出，要推动企业特别是大企业建立研发机构，同时在财税政策和建立研发平台上给予企业大力支持。科技政策法规专家们设计了中国各类企业凭借技术创新和市场竞争增强竞争力的实现路径，提出到2020年左右，以大量专业化中小企业为基础，在各产业中造就一批效益突出、创新业绩出众、成长迅速、实力强大的中国企业，并使其中的佼佼者跻身世界500强，形成“航母级”企业。

三、我国科技立法和政策制定工作中存在的问题

1．法律系统化不够，法律法规不统一。第一，目前，在已经颁布的科技法律法规中，有相当数量的法律法规由于时过境迁已完全或部分失效，且长期以来未加清理，导致现行的法令中存在大量无效法。第二，国家法律和部门规章、地方性法规不统一。在科技法规形成的过程中，起主导作用的是政府意志，政府部门之间的立场差异导致一些法规缺乏统一性和严谨性。在实施过程中容易产生矛盾或者衔接上的真空，随意性较强，效果易打折扣。这种现象引来了一系列的问题，一是民众运用法律的难度加大，容易落入法律法规冲突造成的“制度陷阱”;二是可能给某些执法人员带来“寻租”的机会，因为法律的不统一必然会扩大执法人员的自由裁量权。第三，现实生活中进行的部分科学技术活动，如，在高技术产业发展、民营科技企业发展、科技风险投资等方面，没有相应的法律来进行调整，因而造成一些科技活动无法可依。

2．科技政策及相关法律法规缺乏社会基础，未实现科学立法、民主立法。在科技立法过程中，公众参与、专家论证和政府决定相结合的决策机制不健全，有的科技政策法规是在没有充分听取民众意见，没有邀请专家进行充分论证的基础上形成的。由于深入基层、深入实际、深入群众不够，致使科技立法缺乏群众基础和社会基础，不能体现广大人民的共同意志和最广大人民的根本利益。

3．科技政策及相关法律法规质量不高，可操作性差。第一，法律既是一种解决问题的工具，又具有社会调节功能。但现实中有的立法者过于重视法律的工具作用，而忽略法律本身所蕴含的公平、正义的制度价值。第二，科技立法方式比较单一，采用禁止性规范较多，在凸显法律的惩罚功能之余弱化其激励功能的一面。第三，科技立法过程中片面追求立法的数量而对质量重视不够。因此，法律法规的临时性、变通性、简单性突出，使得法律条款多是纲领性、原则性、口号性的，一旦遇到问题进入实务操作，很难贯彻执行。

4．国家财政科技投入低。科技开发研究需要大量的资金投入，没有一定的物质保障，许多科技成果是不可能产生的。按照国际惯例，一般用研究与发展经费的支出水平来反映一个国家科技投入的水平。随着全球经济竞争的加剧，单纯的劳动密集型产品不再具有优势，只有不断提高科技投入，自身具有科技研发能力，才能提高产品的竞争能力。我国近年来研发经费总量在逐年递增，但相对于西方发达国家，问题和差距仍然十分明显。研发经费相对于GDP的比重仍然较低，与发达国家的比例相差甚远，离国际上共同认定的3%的目标更是有相当的距离［3］。

四、进一步完善我国科技立法与政策制定工作的建议

1．进一步完善与规范我国的科技法律体系。科技立法要层次分明，管辖范围明确。中央和地方科技法规效力、层次要区分明显，松紧有致，在全国统一立法的前提下，体现中央法律的纲领性，发挥地方法律的灵活性。由于各地方区域经济特点不同，应鼓励地方结合本地区特色进行立法工作，对地方的科技需求有重点地加以立法和完善，鼓励和规范地方科技法的立法实践工作。为排除科技发展的制度障碍，还需要对现有的中央和地方科技政策法律文件逐一加以审查、甄别和归类，按照废止、修改、继续生效、提高立法层次等不同要求，作出相应判断，以剔除过时的文件，精简重复的文件，清除文件之间的矛盾冲突，补充修改有关内容，使之成为内容统一、符合当前实际需要、具有可操作性的完整体系。将一些在实践中已被证明的配套政策及措施法制化，对涉及科技的社会重大问题研究制定法律规范，提供科学保障。

2．鼓励公众广泛参与到科技立法与政策制定的工作中来。立法的质量决定着法治的质量。在立法理念上，要深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，促进经济社会全面协调可持续发展;在立法机制上，要不断扩大政府立法的透明度和公众参与度。要建立适应我国国情的公众参与科学事务模式，将公众参与纳入科技立法和政策制定的过程。科技管理部门可以采取民意测验、设立评议组织、专题小组、市民评议组、共识会议、利益相关者对话等方式积极引导公众参与重大科学议题的讨论，公开开放所有不涉密的科技活动。对于引起社会广大公众质疑的科技进程，政府不应限制公众发表意见，而应鼓励公众参与争论，并且通过争论和科学论证来进一步澄清科学技术对社会的影响，并将公众有益的建议纳入新的法律法规和政策的制定中，使公众的力量成为科学技术的发展动力，以此来保证科技发展方向和社会公共利益的一致性，保证科学发展不违背社会伦理道德和公共利益，避免违背生活规律和自然规律的科技政策法规的出现。

3．加强科技立法与政策的针对性、科学性和可操作性。科技立法和政策的制定要严格遵循国家法律的立法精神和立法原则，结合本地的具体情况和实际需要，既保持政策法规的有效性，又要在实践中行得通、办得到，具有较强的针对性和可操作性。《科技进步法》是统领我国科技法律制度的具有纲领性意义的法律，但由于其规定过于原则性而导致其可操作性不强。另外，由于科技法本身的特殊性，要求立法者、执法者、司法者需具有科技与法律的复合知识，这在一定程度上增加了科技法律法规执行的难度。因此，相关部门要系统研究科技事业发展中的各种法律关系，对过于原则性的条款进行司法解释和配套立法，不断提高科技立法质量，使其能够合理调整各方面的权利义务关系，切实解决实际问题，有效保障和促进科技事业又好又快地发展。

4．尽快制定《科技投入法》，确保科技进步的基础条件。近年来，我国的科技投入在逐年大幅度增加，但在科技经费投入总量及科技经费占GDP的比值上都与西方发达国家存在一定的差距。尽管国家政策和专家意见一再提出要加强企业在科技投入中的主导性作用，WTO有关协议也在引导企业成为科技投入的主体，但这并不意味国家财政科技投入可以削弱。我国财政科技投入占GDP比重与国际上所认定的1%的比例还相差甚远，应进一步加强。只有财政科技投入进一步增长，科技投入结构才有可能进一步优化。要进一步重视对基础性研究的投入，改变我国的基础研究投入短缺十分严重的现状，尽快制定科技投入方面的法律制度，将各种主体对科技的投入比例作出具体、明确的规定，通过大量专门立法来引导、协调、保障、促进科技进步和科技经济一体化进程。

科技立法和政策制定工作的发展与进步，根源在于经济社会的快速发展，以经济带动科技，以科技保障经济，相辅相成，相互促进，使科技政策法规发展获得经济发展和科技进步的双重动力，更好地实现科技政策法规保障科技事业科学发展的作用。总之，我国科技立法政策制定工作存在的问题及需要进一步完善的措施还有很多，需要我们不断去发现、分析、总结。

［1］廖小文．美国科技立法的历史沿革及其启示［J］．中国高新技术企业，2009，(6)．

［2］周柏春．中国科技政策发展的历程、战略重点、存在问题及其对策［J］．科技管理研究，2010，(11)．

［3］华锦阳，汤丹．科技投入体制的国际比较及对我国科技政策的建议［J］．科技进步与对策，2010，(5)．