规范政府在房屋征收与补偿工作中的行政行为

尹 洁

（合肥市委党校，安徽 合肥 230031）

近年来，随着我国改革开放的深入和经济发展的加速，城镇化进程日益推进，土地和房屋的征收作为实现城镇化的重要手段之一越来越普遍且广泛的被运用，随之而来的是以拆迁安置补偿为代表的各种拆迁安置纠纷大量涌现，影响了政府与广大被拆迁群众间的和谐关系，引起了社会各界的广泛关注。政府如何依法行政，妥善处理好房屋征收与补偿工作中的各种问题，是值得探讨的问题。

王鹏与L市房屋征收与补偿办公室拆迁行政裁决纠纷上诉案，颇具现实意义，值得思考。

案件基本情况：

L市L东路178号房屋系王鹏所有。2009年3月26日，L市发展和改革委员会根据建投公司的申请，同意该公司申报的L市L东路小学扩建项目的立项，建投公司分别于2009年9月14日、2010年2月25日取得了L市城市规划局颁发的L市L东路小学扩建项目的 《建设用地规划许可证》及L市人民政府国有土地使用权出让批复。2010年10月8日，建投公司制定了该扩建项目国有土地上的房屋拆迁补偿安置方案及补充方案。2010年10月28日，L市房屋拆迁监督管理办公室（以下简称市拆迁办）向建投公司颁发了L拆许字（2010）第25号《房屋拆迁许可证》，拆迁期限从2010年10月29日至2011年1月29日，其中王鹏所有的L东路178号房屋在上述拆迁范围内。2010年10月28日，市拆迁办在《L日报》上刊登公告，将拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项进行公告。其间，建投公司将拆迁补偿安置工作委托L汇鑫房屋拆迁服务有限责任公司具体实施。实施过程中，该拆迁公司于2010年12月2日将选择房屋拆迁估价机构的通知、房屋拆迁估价机构选票等材料送达给王鹏。2010年12月7日，经L市公证处现场监督公证，“L东路小学扩建项目”建设工程房屋拆迁估价机构通过抽签，选取了G省和信房地产评估有限公司为房屋拆迁估价机构。该评估公司于2011年2月10日作出和信L房估拆字[2010]L东路178号《房地产估价报告》，王鹏于2011年3月9日收到该估价报告，但其在规定期限内未申请复核估价，也未另行委托评估机构评估。建投公司向L市房屋拆迁评估技术委员会提出对该估价报告的技术鉴定申请，L市房屋拆迁评估技术委员会于2011年4月6日作出编号 （20110004）《房屋拆迁估价报告技术鉴定意见书》，维持了上述估价报告。2011年7月11日，因王鹏与建投公司未能达成拆迁补偿协议，建投公司向市拆迁办申请裁决。市拆迁办受理后，组织当事人进行调解，听取各方意见，于2011年8月3日作出L拆裁字[2011]13号裁决书，依据国务院 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条，《城市房屋拆迁管理条例》第四条第一款、第五条第二款、第十六条、第十七条第一款、第二十三条、第二十四条、第二十五条的规定，裁决：一、不予支持王鹏提出的被拆迁房屋按建筑面积12000元/m2货币补偿的要求。王鹏选择货币补偿的，应当按国务院《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条等有关规定办理；二、王鹏选择房屋产权调换的，应当按国务院《城市房屋拆迁管理条例》第二十五条等有关规定办理；三、王鹏应当自收到裁决书之日起30日内搬迁完毕。该裁决书于2011年8月8日送达给王鹏。之后，王鹏不服该裁决，于2011年8月31日向L市人民政府申请行政复议，L市人民政府于2011年10月17日作出L政复字[2011]76号行政复议决定书，维持市拆迁办作出的L拆裁字[2011]13号裁决书。王鹏仍不服，诉至法院，请求撤销L拆裁字[2011]13号裁决书。

案件审理过程：

针对原告的诉讼请求，被告市拆迁办答辩如下：

一、答辩人根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定以及L市人民政府的授权，属于法律法规授权的组织，有权对L市行政区域内的城市房屋拆迁管理实施监督管理、作出裁决。

二、答辩人作出的行政裁决程序合法、事实清楚、适用法律法规正确，应依法予以维持。

请求法院依法维持L拆裁字[2011]13号裁决书，驳回原告的起诉。

法院判决：

Y区人民法院根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条，县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。市拆迁办虽系事业单位，但属于L市人民政府负责管理本辖区房屋拆迁工作的部门，负责行使核发房屋拆迁许可证，仲裁拆迁安置工作中的问题等职责。在1999年L市法制局公布的具有行政执法主体资格的行政机关和组织名单中市拆迁办已被核定为房屋拆迁行政管理部门。因此，市拆迁办应属于条例中所规定的“县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门”，有权依照《城市房屋拆迁管理条例》的规定对房屋拆迁工作进行监督管理、作出裁决。这与王鹏提供的国法秘函[2004]288号答复中明确的“负责城市房屋拆迁工作的部门，应是地方人民政府的行政管理部门”，并不相悖。王鹏关于市拆迁办行政主体资格的异议，缺乏法律依据，不予采信。另外，王鹏主张其未能参与评估机构的选取，但是，王鹏在收到G省和信房地产评估有限公司作出的估价报告后，在规定期限内未申请复核估价，也未另行委托评估机构评估。且上述估价报告又经过L市房屋拆迁评估技术委员会鉴定，委员会已维持了估价结果，因此，上述评估机构作出的估价报告可以作为裁决依据。市拆迁办在审查了建投公司提供的必备材料后作出裁决，裁决程序符合《城市房屋拆迁管理条例》、建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的相关规定。综上，市拆迁办作出的裁决书，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的裁定，一审法院判决：维持市拆迁办于2011年8月3日作出的L拆裁字[2011]13号裁决书。

一审判决后，原告仍不服，向L市中级人民法院提起上诉。L市中级人民法院认为，上诉人的上诉理由不充分，其上诉请求本院不予支持；一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律法规正确，依法应予维持。

评析：

这是一起典型的被征收人与政府间因拆迁补偿安置问题引发的行政诉讼案件。本案的争议焦点主要有：1.市拆迁办是否具备管理房屋拆迁工作的行政主体资格。2.市拆迁办做出的裁决程序是否符合法律规定。

一种意见认为：1.根据国发密函[2004]288号、[2005]366号两文的规定，负责城市房屋拆迁工作的部门，应当是地方人民政府的行政管理部门。市拆迁办属于事业单位，不是行政机关，只有对建设项目和拆迁行为的监督权，无权颁发拆迁许可证，更无权作出行政裁决。2.涉案房屋拆迁评估不公平公正公开，不符合实际，程序也不合法。评估机关评估涉案房屋拆迁价格为4882元/平米是不合理的，应按王鹏主张的12000元/平米进行货币补偿。

另一种意见认为：1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告”的规定，作为行政诉讼被告的行政主体不仅包括作出具体行政行为的行政机关，还包括了被法律、法规授权的组织。市拆迁办就是这样的“组织”，具有对本案拆迁纠纷作出裁决的法定职权与义务。2.评估机构G省和信房地产评估有限公司是经公证机关现场监督抽签确定的，其作出的估价报告经L市房屋拆迁评估技术委员会技术鉴定，得到维持；且上诉人在收到估价报告后，没有依照法律赋予其的权利申请复核或另行委托估价机构评估，也未能提供相反证据否定该估价报告。因此，涉案房屋估价价格不存在不合理不公平，市拆迁办的裁决程序合法。

笔者认为上述第二种观点是正确的，该案被上诉人市拆迁办具备管理房屋拆迁工作的行政主体资格；做出的裁决程序符合法律规定。

一、L市拆迁办具备管理房屋拆迁工作的行政主体资格

L市房屋拆迁办公室成立于1992年4月24日，1992年6月13日，L市编制委员会作出L编（1992）52号文，同意成立L市城市建设综合开发管理处，与L市房屋拆迁办公室合署办公，其职责包括负责全市房屋拆迁安置工作，核发房屋拆迁许可证，仲裁拆迁安置工作中的问题等。1999年6月24日，L市法制局作出L政法制 （1999）8号文，在L市第一批具有行政执法主体资格的行政机关和组织名单中，核定房屋拆迁行政管理部门为L市房屋拆迁办公室。1999年7月26日，L市法制局对上述名单予以公告。2004年5月24日，L市机构编制委员会作出L编 [2004]28号文，同意L市房屋拆迁办公室更名为市拆迁办。2004年12月22日，L市机构编制委员会作出 L编［2004］58号文，同意市拆迁办经费形式改为财政全额拨款，定为参照国家公务员制度进行人事管理事业单位。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告”的规定，作为行政诉讼被告的行政主体不仅包括作出具体行政行为的行政机关，还包括了被法律、法规授权的组织，这里的“组织”就包括了企业、事业单位以及行政机关、行政机构等。根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款、第十六条，《G省实施〈城市房屋拆迁管理条例〉细则》第五条第二款、第二十三条、第二十四条的规定，及L市机构编制委员会L编（1992）52 号、L 编（2004）28 号、L 编（2004）58 号、L编[2011]39号，L市法制办L政法制（1999）8号等文件的规定，市拆迁办虽然是事业编制单位，但其具有法人资格，能够独立承担法定责任，是L市人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门，对L市行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。其行政主体资格和行政职权是L市人民政府依职权确定和由相关法规授权的，符合《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定。另外，从2011年1月21日起实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款亦规定“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区房屋征收与补偿工作。”本案中L市拆迁办即是L市人民政府确定的房屋征收部门，因此，L市拆迁办具备管理房屋拆迁工作的行政主体资格，具有对本案拆迁纠纷作出裁决的法定职权和义务。

二、市拆迁办做出的裁决程序符合法律规定

行政裁决是指行政机关或法定授权的组织，依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为。

本案中评估机构G省和信房地产评估有限公司是经公证机关现场监督抽签确定的，王鹏主张其未能参与评估机构的选取，但是，王鹏在收到G省和信房地产评估有限公司作出的估价报告后，在规定期限内未申请复核估价，也未另行委托评估机构评估。且上述估价报告又经过L市房屋拆迁评估技术委员会鉴定，委员会已维持了估价结果，因此，上述评估机构作出的估价报告可以作为裁决依据。市拆迁办在审查了建投公司提供的必备材料后作出裁决，裁决程序符合《城市房屋拆迁管理条例》、建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的相关规定。

如何选择房屋评估机构关系到房屋补偿价格的多少，直接影响被征收人的切身利益，值得推敲与探讨。在原有的“拆迁模式”下，（即2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施之前）被拆迁房屋的价格评估一直是房屋征收各利益群体的争议焦点。由于种种原因，现有的房屋评估机构多由政府职能部门的下级机构演化而成，且在业务来源上对政府相关部门的依赖性很强，导致评估机构很难中立，而评估价格稍有差池对补偿的数额都有很大的影响。在这个问题上，《国有土地上房屋征收与补偿条例》做了系列新规定，强调了评估机构的中立性。该条例规定了房屋评估机构由被征收人选定，对征收机关操纵评估市场起到了一定的遏制作用，有利于促进评估机构的中立和保证评估结果的客观公正。同时，条例第三十四条对评估机构违法违规行为之责任做了严格的规定，重罚之下评估机构出于对自身信誉的考虑和违法成本的提高，都致力于评估过程的严谨规范。

在房屋征收与补偿过程中行政裁决是否为必经程序的问题上，《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出了有别于之前的 《城市房屋拆迁管理条例》的规定。由于本案涉案房屋取得房屋拆迁许可证的日期在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施之前，所以仍然适用《城市房屋拆迁管理条例》。按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，房屋征收双方不能达成拆迁补偿协议时，被征收人必须首先申请行政机关裁决；对裁决不服的方可向法院起诉，且诉讼期间不停止拆迁决定的执行。也就是说被征收人在实现自己的权利救济时必须多经历一个行政裁决的步骤，此时行政机关就扮演着“既做运动员，又做裁判员”的尴尬角色，很难真正站在被征收人的立场审视自己的决定，被征收人的合法权益难以得到有效的保护。因此，《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消了行政裁决这一必经程序，赋予被征收人复议和诉讼的选择权，体现了对被征收人利益的保护和尊重，避免了行政机关自我复查的情形。

总之，政府在房屋征收与补偿工作中必须始终坚持依法行政的原则，在房屋征收法律制度日趋完善的过程中始终摆正位置，以保障人民利益为前提做好监管和服务，就一定能够大大减少与被征收人的利益纠纷，从而促进和谐社会的建设和美丽中国的实现。