合肥市城市基础设施建设投融资体制管理现状调研报告

杨雪蕾

（合肥市财政局，安徽 合肥 230071）

自2006年以来，伴随着大发展、大建设、大环境的推进，我市的投融资体制经历了一场变革，通过构建全市投融资管理体系、归口全市政府债务管理、做大做强政府投融资平台、多元化开展平台融资、加强县市区投融资指导，我市的投融资工作为全市城市基础设施建设提供了充分的资金保障，现代化滨湖大城市建设取得了辉煌成果。然而，随着国际、国内经济和金融形势的变化，政府投融资工作面临着新一轮的挑战。“十二五”期间，区划调整后的合肥承担着更大区域范围的建设任务，城市道路建设、轨道交通建设、环巢湖生态示范区建设等又一批重大项目正有序推进，市本级以及各县市区、开发区建设发展任务艰巨，现有的投融资体制如何在新形势下保证城市基础设施建设的资金需要已成为各级平台面临的一个重要课题。

一、合肥市投融资平台运行现状

（一）我市平台概况

2006年，我市确立了以建投集团为市本级政府基础设施建设主要融资平台的投融资管理模式。通过整合资源，注入优质资产，平台的融资能力得到极大提升。2007年底，我市各县区政府也分别组建了适合自身建设发展需要的政府融资平台，2011年区划调整后，我市共有政府融资平台40家，其中，市本级（含开发区）18家，县区22家，大多平台承担着基础设施等公益性项目融资任务。

（二）当前融资政策形势

2009年以来，国务院、国家四部委（财政部、发改委、人民银行、银监会）以及中国银监会相继出台相关政策，对地方政府融资平台不断进行清理规范。按照最新政策要求：

在间接融资方面，地方政府融资平台仅在收费公路项目、国务院批准的重大项目、土地储备类和保障性住房建设项目、符合中央政策的农田水利项目以及工程进度达到60%以上且现金流全覆盖的在建项目等五个方面可以继续开展融资。同时，银行对地方融资平台实行动态“名单制”管理，退出名单的融资平台不得再承担公益性项目融资任务。各银行将平台贷款的审批权收归总行，大多数银行暂停了新项目贷款审批工作。今年，银监会对平台贷款“降旧控新”，各银行对平台按照“支持类”、“维持类”，“压缩类”实行信贷分类管理，原则上不得新增融资平台贷款，其中不得以任何形式新发放贷款给“压缩类”的平台。就目前来看，紧缩的平台信贷政策仍在延续。

在直接融资方面，国家发改委进一步规范地方政府投融资平台发行企业债，对偿债资金、公司资产构成以及地方政府债务水平都提出了更为严格的要求。银行间债券市场交易商协会也参考银监会的分类标准予以核准前来注册的平台公司，并且基本只对信用评级为AA及以上的平台公司开放。平台公司债券市场融资面临严峻考验。

（三）形势对我市融资平台的影响

在当前形势下，我市平台的融资形势不容乐观。市本级融资平台除了积极争取商业银行、国家开发银行等银行信贷资金外，积极探索通过在银行间市场注册发行中期票据、短期融资券、私募债以及向国家发改委申报发行企业债券等直接融资方式筹资。而县区级平台，由于财政收入及平台信用级别等综合实力较弱，除与少数银行就原有授信开展一定合作，新增银行贷款极为艰难，平台不得不利用信托资金或通过BT方式为项目融资，融资期限相对较短、成本较高。

二、合肥市现行财政分配体制

（一）税收分配体制

分税制改革以后，我市于2000年确立了市区两级财政分配体系，并在2004年作了进一步调整和完善。目前，除巢湖经开区税收收入市本级不参与分配外，其余各区级开发区与市本级的税收分配体制大体为：车船使用税、契税、城镇土地使用税、城市教育费附加、耕地占用税为市级固定收入税种（三大开发区内征收的契税，根据财政核定的基数，基数内收入全部返还，超基数部分按40%予以返还），房产税、印花税、土地增值税、资源税为区级固定收入税种，其余包括营业税、增值税地方留成部分、所得税、城市维护建设税为市区两级共享税种。

共享税种四城区分成比例由低到高分别为：包河区20.53%、庐阳区28.08%、蜀山区31.39%、瑶海区41.86%；三大开发区分成比例由低到高分别为：高新区51.65%、经开区71.35%、新站区72.92%。

2004年省直管县后，县级财政直接与省级结算，我市主要根据具体项目对县级政府给予一定支持，体制上不再予以安排。

从目前看来，我市财政体制按照2004年制定的办法进行结算，随着经济建设发展的进程，部分区财力难以支撑发展的支出需求，体制结算未能有效实现市区对经济发展成果的共享。在结算比例上，各区有所差异，且现有的结算办法也难以调动各区积极性。

（二）土地出让收入结算体制

除财政收入外，土地出让收入是城市建设资金的另一个重要来源。目前，我市各县市土地出让收入由县市自行组织征收、安排使用，城区土地收储成本与市里结算、出让净收益由市里集中，开发区与城区产业园区参与土地出让净收益的分成。

对于工业用地，开发区、城区工业园区出让收入在扣除国家和省规定的相关费用后 （包括农业土地开发资金、廉租住房保障资金、农田水利建设资金、教育资金、土地出让业务费、社会保障专项资金、国有土地收益基金，累计约占总收入25%-30%）拨付相关开发区及园区。鉴于开发区工业用地实际投入成本超过每亩出让收入，自2011年起，市政府批准市级财政对三大开发区工业用地出让给予每亩3万元补助。对投资20亿元以上的重大项目工业用地给予每亩10万元补助。

对于经营性用地，为鼓励开发区及工业园区发展工业，合理控制经营性项目，市里对工业园区经营性用地出让收入按收益的50%结算园区，开发区经营性用地出让收入按核定基数进行结算。开发区以2003年至2005年三年经营性土地出让净收益平均数为基数，凡当年出让经营性用地净收益超过基数的，超收部分给予20%奖励，低于基数的，市财政予以补齐。三大开发区经营性土地出让净收益基数为：高新区9538.8万元，经开区11173.6万元，新站区16469.63万元。

采用基数法的目的是为了加快三大开发区工业土地出让，限制经营性土地出让。然而，从目前来看，随着三大开发区的快速发展，基础设施建设任务不断增加，目前基数法的结算体制已经不能满足开发区的基础建设资金需求。在实际中，对开发区的土地出让收入结算也有一部分采取了一事一议的办法，但尚未形成制度化，不能形成开发区稳定的收入来源。

三、合肥市现行基础设施建设事权分配情况

自我市大建设推进以来，大建设项目涵盖了出城口道路、公路、市政路桥、河道治理、污水厂及垃圾处理、水利、人防、涉铁、铁路、路桥供电、公交、绿化等十二类项目。

1.城区。目前，四个城区基础设施建设相对完善，除小街巷、城市绿化等少量建设任务外，其余基本建设任务基本由市本级（建投集团）负责落实资金，涉及各区的项目征地拆迁工作，也由市本级采取“包干”的方法拨付拆迁补偿资金。

2.县市、开发区及工业园区。涉及县市、开发区及工业园区部分，除公交站场由其各自承担首末站费用，绿化由其各自承担新建公园费用，其余各类项目总体由各县市、开发区及工业园区自行出资建设。部分出城口道路、市政路桥、河道治理、水利项目等如需市本级投资需报市政府一事一议。

3.新区。滨湖及政务新区主要承担本区域内的基础设施、基础产业及功能性公益性项目建设任务。目前，政务区基础设施已较为完善，仅有少量市政路桥、绿化项目在建。滨湖新区主要承担区域内土地开发、基础设施建设及社会事业建设任务。新区建设资金由市本级拨付的土地出让收益予以安排。

从现行基础设施建设事权分配情况看，城区建设任务较轻，现有财力基本能够保障建设支出；县市、开发区及工业园区任务较重，超出其财力承受能力；新区建设任务虽重，但与市里给予的财力支撑基本匹配。

四、各地经验做法

为寻求有效解决当前我市城市基础设施建设与资金矛盾的办法，探索建立健康可持续发展的长效机制，我们多方面了解了部分先发地区在体制上的经验做法。

1.长沙市。湘江以西的土地出让收入全部返还开发区，并且每年市本级给予财政补贴5亿元，实行5年；高新区工业土地出让收入按定额提留规费后，全额返还各区，经营性土地出让收入市与区按4.5%：95.5%的比例分成。

2.成都市。五个中心城区的土地出让成本全部上缴市本级，土地出让收益市与区的分成比例为4:6；开发区的土地出让收入按出让收入的一定比例提留规费后，全额返回各区。

3.温州市。2010年，该市出台了《市区土地出让收入分配暂行办法》。新办法规定，市区工业土地出让收入按定额提留规费后，全额返还各区。市区经营性土地出让收入市与鹿城区按4：6分成，市与其他区按5：5分成。同时，应按规定比例提留的规费在市级分成中承担，综合征地拆迁成本在区级分成中承担。对已明确用途的土地出让收入，龙湾中心区等自求平衡区域土地出让收入，按出让收入的一定比例提留规费后，原则上全额返还。

4.深圳市。将土地增值税、契税以及房产税都纳入市区共享范围，使市区两级更好地共享辖区经济发展成果，增强了区级抵御经济波动的能力，充分调动市区两级积极性。同时，将增长潜力大的城市维护建设税继续设为区专享收入，使区级财力显著增强。

5.广州市。一是适当集中部分区的分享收入增量，集中的资金统筹用于城市轨道交通建设等重点项目。二是逐步调整区域间财力，通过核定“城区平均财力水平”，设立“财政横向转移支付调节金”来均衡各区间的财力，逐步解决区域财力分配不均衡问题。三是调整和完善市对区的收入激励机制，加大市对区共享收入的奖励制度。对区的属地一般共享收入增长幅度超过全市平均水平的，超出部分从市本级分成收入中安排奖励。

6.宁波市。一是调整市区固定收入范围。将原市与区分成收入中的房产税、城镇土地使用税、土地增值税、资源税、印花税调整为区固定收入，增收部分市级不再统筹。二是完善区级增收统筹办法，实行“增收分成”统筹。三是完善超收奖励办法，对区统一实行分成收入超收奖励办法。

经验总结：长沙市、成都市开发区的经营性土地出让收入基本上全额或按95.5%高比例返还开发区，温州市自求平衡区域也做到了土地出让收入全额返还。各地市在对收入分成做到进一步向区级倾斜，可以增强区级财政实力，让区级“钱袋子”鼓起来，从而更好地安排经济社会建设任务。同时，还可调动各区的积极性，推进市区土地出让前期工作，加快征地、拆迁等工作进度，为市区土地出让工作增强动力。

深圳、广州、宁波均实行了市区分税制财政体制，都非常注重充分调动市区两级积极性，按照相统一原则分配与调整财权与事权。特别是建立了基本公共服务均等化转移支付制度，或是超收奖励制度，对区级财政狠抓收入有很大激励和促进作用。

五、优化基础设施建设投融资体制的几点建议

近年来，市区财政体制运行总体呈现出财力总体上移、城区财力分化、开发区债务沉重的趋势和特点，一定程度上影响了市区经济的长期健康发展。当前，受宏观经济形势和平台融资形势的双重压力，部分平台在现有财权与事权的分配情形下出现资金紧张局面。随着我市经济社会的跨越式发展、城市规模的迅速扩张，为营造一个有利于各级健康可持续发展的外部环境，使各级平台能够具备一定的自我造血功能，在不改变当前各级政府事权的基础上，建议从进一步优化财政投融资体制入手，有效缓解各级各平台资金压力。

1.统一城区结算标准。统一各城区共享税比例，以缩减城区财力差异。建议可将市区共享税的分成比例统一调整为7:3，对财力相对紧张的城区，可实行均衡型转移支付，在体制外给予一定政策支持。

2.加大开发区体制结算倾斜。由于开发区承担着大量新区建设任务，而现有可支配财力极为有限，建议统一开发区共享税比例并适当上浮，以增强开发区偿债能力。对市与开发区共享税分成比例可调整为3:7，经营性土地出让收益按5:5分成。

3.给予新区建设支持。由于滨湖新区仍面临较重的建设任务，其偿债资金来源主要依靠土地出让收入，建议未来15年全额拨付其土地出让净收益，基本建设完成后按实际需要进行拨付。

4.适当给予县市支持。基于市本级与县市“分灶吃饭”的财政体制，市里可在投融资管理上给予县市一定支持。由于县市级目前债务总量总体处于合理规模以下，其主要问题仍集中在融资难。市里可通过与县市区联动的方式，拓宽县市区平台融资渠道，帮助其实现低成本融资。如通过设立环巢湖生态示范区项目资金池、对国省一级公路设立收费站、设立城市建设发展基金等方式帮助县市解决融资实际困难。

5.加快土地收储成本结算。进一步加快土地收储成本结算进度，以减少开发区城区项目建设过程中的融资成本，也有利于调动城区旧城改造积极性。

6.有效控制拆迁安置成本。由于拆迁安置工作进展缓慢，衔接不力，近年来城区拆迁安置成本不断提高。建议可一方面提高拆迁补偿标准，加快拆迁进度；一方面控制过渡费给付时段，敦促城区加强拆迁与安置的时间衔接。