善治视域中的食品安全问题——对食品安全监管主体多元化合作治理的思考

赵声馗

（昭通学院 政史系，云南 昭通 657000）

善治视域中的食品安全问题
——对食品安全监管主体多元化合作治理的思考

赵声馗

（昭通学院 政史系，云南 昭通 657000）

食品安全是当前关乎民生的一个重大问题，它涉及到人民生命的安危及社会的稳定发展，其公共性表现较为明显。因此，从善治理论的视角来看待食品安全问题，凸显出来的是监管主体单一的问题，而多元化合作治理则是对食品安全公共性的积极回应。

善治；食品安全；监管主体；多元化

近年来，食品安全已成为一个世界性问题，我们国家则更为突出——食品问题屡治屡现，频频发生，似乎陷入了一个难于跨越的怪圈。面对这种情况，社会上出现了不同的解决问题的主张，较为集中的一个视角，是把重点放在食品安全的监管主体上，多数人认为，政府监管不力是造成食品问题频发的主要原因，因此，目光便囿于政府如何提高食品安全监管的行政能力上。笔者认为，从完善食品安全监管主体的角度来看，这还不够全面，在善治的视域中，监管主体的多元化合作治理或许是对食品安全公共性的一个更好的回应。

一、食品安全的公共性与善治的关系

1、食品安全的公共性内涵。公共性是在社会生活中“公”、“私”领域逐步分化的过程中显现出来的，在公共行政研究范式中，公共性指的是一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性。①由于食品安全问题涉及众多消费者，影响面巨大，消费者个体差异（比如收入、地位，甚至地域差别等因素），不能排除面临同样的食品安全问题的可能性。因此，食品安全表现出较为明显的共享性和共同性。再者，如果从食品安全问题可能引起的蝴蝶效应来看，它则具有复杂问题的不确定性和普遍性。不确定性主要在于食品安全涉及的领域太多，每个环节都存在出现问题的可能性，而普遍性意味着它牵涉的范围及对象数量巨大，基本涉及每个社会成员的利益，形成了一种复杂的社会关系。从这些方面来看，食品安全的公共性则更接近“特定范围内由特定对象、环境和结果将具体个人（或主体）联系起来的具有普遍性、不确定性和意识交互性的社会关系。”②可见，食品安全涉及整个食品消费者群体的共同利益，具有较强的共享性和共同性，因此，它具有公共性内涵，由此决定了它的解决，可以突破单一的政府行政空间，在更为广泛的社会公共空间中寻求治理之道。

2、公共利益最大化是善治的目标指向。治理是各种公共的或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。③善治，也可以说是“良好的治理”④，是现代社会公共治理的一种理想状态，也是克服治理失效或者使治理效果趋向最佳的重要途径，它具有合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效等基本要素。⑤如前所述，食品安全问题具有较强的公共性，它的后果及影响范围主要在于公共领域。基于此，它理应属于问题相关者的“共同事务”，这才合乎它所具有的“共有、共享、共同”的公共性。食品安全的公共性，又有非一般公共问题所具有的特殊和重要性。就食品问题本身来说，它事关消费者的健康乃至生命安危，从社会层面看，它可能影响到整个国家和社会的安定，因此，对于食品安全解决的理想状态便是善治，因为，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于，它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。⑥在善治这一治理模式下，食品安全可以在一个日趋完善的制度环境中，各相关主体责任明确并积极回应食品生产、流通和消费中的问题，使其得到最有效的治理。

总的来看，食品安全问题关系到广大民众的利益，具有较强的公共性，属于公共事物的范畴，同时，从食品生产到消费过程中的每个环节，都关乎安全问题，因此，“从农田到餐桌”的食品安全，需要在政府主导的前提下，构建一个公民与政府相互合作、共同治理的善治模式，这样，才可能把食品问题的风险降到最低，从而达到公共利益最大化的目标。

二、食品安全监管主体的现状和问题

从近些年发生的食品安全事件来看，不法食品生产者虽是危害食品安全的首恶，但监管乏力的政府相关部门，却屡屡成为食品安全风暴的中心。确实，普通消费者在信息不对称的环境中把食品安全的责任交托给政府，但政府在复杂的市场环境和自身利益的限制条件下，是难以圆满履行此任务的，往往导致食品安全治理中的政府失灵现象。总的来看，食品安全治理过程的政府失灵又表现出两种极端的情况。

1、“全能型政府”导致的政府失灵。实践证明，“全能型政府”在提供公共物品方面是低效率甚至是无效率的，因此，造成了公共领域中的政府失灵。从现实看，在体制转变过程中，我国政府角色还没有完成重新定位，政府有时既是社会公共事务的掌舵者，也是划桨者，成为社会管理和公共服务唯一的主体，行政权力基本触及到社会生活的每个角落，客观上形成了“大政府，小社会”的管制局面。在这种情况下，传统全能型政府的观念使得我们习惯于把公共领域的事务交由政府办理，个人只是公共事务的消极接受者甚至是旁观者。随着市场化程度的提高，政府的行政环境发生了巨大的改变，政府活动不再完全按照自己的计划和指令来行使，面对的是瞬息万变的市场环境和头绪万千的各种事务。在这样的情况下，本身尚处于行政体制改革中的政府难免顾此失彼而不能万事周全了。换言之，食品安全是最为基本的民生问题，政府并不是不愿意管，政府是愿意而且努力想要管好的，但是，食品安全问题涉及的范围、对象以及各种信息过于庞杂，要靠政府一己之力来独自完成对食品安全的有效监管，是比较困难的，因而，在监管过程中可能会出现一些监管乏力的现象，这也是食品安全问题屡治屡现的一个重要原因——不是缺乏政府监管，而是政府监管主体实在不能独力支撑食品安全之重。因此，在政府监管力不能及的情况下，各种“低效率”甚至“无效率”的政府失灵现象也就出现了，结果，便是食品安全事件频频发生。

2、“经济人政府”导致的政府失灵。从公共选择理论来看，“经济人”是它的一个基本理论假设，即“假定市场背景下的个人，运用他所拥有的能力（在市场规则的限制下）最大化自己的财富，那么也必须假设，在相应的政治背景下，个人也会以完全同样的方式运用自己的能力（在政治规则的限制下）。”⑦事实上，在公共问题解决过程中所面临的理性经济人的道德风险是存在的。从我国食品安全监管过程中实行的“分段管理为主，品种管理为辅”这一模式来看，行政监管主体具有多头监管的特点。由于在政府权力空间内，“租金无处不在，政府对经济活动的管制导致各种形式的租金。只要有租金，就必然会有寻租行为”。⑧因此，各行政监管主体在监管过程中可能会出现“理性经济人”的情况——除了寻租行为的发生外，那些监管成本低、收益大的食品行业，可能会成为各监管部门的理性首选，而监管成本高或是无利可图的食品行业则可能成为监管真空，这也是为什么偏远农村地区和“五小”食品行业成为食品安全重灾区的一个重要原因。另外，政府作为“理性经济人”，还表现在一些地方政府片面追求经济增长，而忽视公众的食品安全问题。某些食品生产企业如果对当地的经济增长有较大的贡献率，可能被作为龙头企业而得到庇护，这样的话，政府与企业成为获利的交易双方，广大消费者则成为负外部效应的受害者。

总之，在市场经济环境中，如果完全依赖政府来独自进行食品安全监管，可能会出现鞭长莫及的情况，而“理性经济人”的政府，也会使得食品安全出现监管真空。所以，从食品安全的公共性来看，借鉴治理和善治理论，建立食品安全监管主体的多元化合作治理模式，应当是解决食品安全问题的一种可供选择的路径。

三、对食品安全公共性的回应——多元化合作治理的策略

1、社会力量嵌入是对政府治理能力不济的补充。如前所述，由于食品安全问题涉及面广，治理难度大，政府监管主体在治理过程中可能出现缺位现象，因此，从食品安全的公共性来看，这给社会监管力量提供了一个可行的治理空间。社会监管力量主要以非营利的第三部门为主，那些具有公益性的志愿者组织，既非政府单位，也不以营利为目的，完全以维护公共食品安全为宗旨，在志愿监督食品的过程中，能够发挥政府和企业无法替代的作用。也即是说，社会力量参与到食品安全的治理当中，也是食品安全公共性的内在要求。另一方面，食品安全关系到每个社会成员的基本利益，社会力量参与食品安全的监管，于人于己都是超越“理性经济人”的理性行为。再者，当前我国正处于公民社会的构建过程中，草根力量的生成与培养是必然的，与人民群众基本利益休戚相关的公共空间，自然是草根力量最先出现的社会舞台，食品安全正是这样具有公共性的事物，除了政府这一主要监管主体之外，它也需要有社会力量参与到其监管工作中。

2、非营利民间组织对经济人寻租的抗拒。从政府在食品安全监管中的实际问题来看，“理性经济人”可能使得政府监管受到负面影响，经济利益驱动可能导致某些政府监管人员追求个人经济利益而忽视社会公共利益，从而出现重大食品安全问题。如上所述，参与食品安全治理的社会力量，大多为非营利性组织，这些往往是自主组织形成的非营利性组织，不是以追求经济利益为目的，而是以自身的身体健康这一基本安全需要为动力的。因此，在非营利组织的监管过程中，是没有寻租空间可言的，大家都是为了谋求“放心食品”而努力。例如，湖北省武汉市百步亭社区的“放心吃”志愿组织，自2007年成立以来，在当地社区食品安全监管中发挥了不小的作用，多次协助工商、质检等政府部门查处了不法经营行为，有效地维护了社区居民的食品安全。⑨

3、多元化合作治理的促成。（1）要有促成社会力量形成的制度安排。目前，我国行政管理体制正处于深化改革时期，许多制度尚待完善，从国家——社会的层面看，“大政府，小社会”的现状需要得到改善，公民社会的培育要依托各类社会组织来完成。当前，第三部门在自身组织建立方面的一个主要瓶颈，是缺乏相应的制度保障。现阶段，人民群众的公民意识逐渐形成，在公共生活中的参与意识、自我组织和自我服务意识也进一步增强。相比之下，我们在制度供给方面是滞后的，缺乏完备的法律法规来对第三部门的建立、行为、权利等进行规范和引导。从目前的食品安全监管现状来看，政府监管主体可能存在监管漏洞，而食品生产企业的自律意识又十分薄弱，因此，出台相关制度来激发广大消费者组成自我服务的志愿团体，是完善食品安全监管的一条有益途径。（2）要有提高社会力量监管能力的相应支持。影响社会力量监管能力的主要因素有资金、技能等因素。资金方面，志愿团体首先要发挥社会募集资金的能力，通过广泛的社会动员来尽可能地筹集资金，此外，政府应该针对食品安全治理的志愿团体有一定的配套资金支持，以便其更好地发挥社会监管的作用。再者，社会力量作为食品安全监管的主体之一，要发挥有效监管，必须经过相应的技能培训。要增强监管能力，一方面需要各志愿团体坚持自我教育和培训，把组织塑造为学习型组织，提高自我服务的水平。另一方面，大多数志愿者毕竟是非专业人士，相对缺乏食品安全技能方面的知识，政府相关部门应该对广大志愿者进行必要的技能培训，使其具备一定的食品监管技能，这些技能培训应该定期举办，形成政府和社会力量的良性互动。同时，工商、质检、卫生防疫等相关技术部门，应该为食品安全监管的志愿团体或个人提供相应的食品检测服务，在专业技术方面给以大力支持，使志愿团体的监管能力得到进一步提高。（3）以政府为主体，构建多元化合作治理模式。在食品安全监管过程中，政府部门应发挥主导作用。食品安全的公共性，使其具备公共物品的非排他性、非竞争性等主要特征，公共物品和服务的主要提供者，首先应该由政府来承担，为此，政府应该改革食品监管体制，进一步完善现行食品安全法律法规，提高相关部门、工作人员的素质和能力，使得食品安全得到政府监管这一最有力的保障。

注释：

①周庆行著：《公共行政导论》，重庆大学出版社，2004年版，第5页。

②高鹏程：《公共性：概念、模式与特征》，《中国行政管理》，2009年第3期。

③④⑤⑥俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000 年版，第 4、8、9-10、8 页。

⑦（美）杰佛瑞·布伦南、詹姆斯M·布坎南著：《宪政经济学》，中国社会科学出版社，2004年版，第56页。

⑧（美）缪勒著：《公共选择理论》，中国社会科学出版社，1999年版，第300页。

⑨吴雅媛、吴采平：《武汉：用好食品安全监管的“四大法宝 》.http：//www.ccn.com.cn/news/yaowen/2010/1129/335272.html，2010-11-29.

责任编辑：许如江

D63-3

A

1671-2994（2012）04-0130-03

2012-06-13

赵声馗（1976- ），男，云南昭通人，昭通学院政史系副教授、硕士。研究方向：公共管理。

陈 玥（1972- ），女，云南昭通人，昭通学院政史系副教授。研究方向：社会学、伦理学。

*本文系云南省昭通市社会科学联合会2011年度重点课题《昭通食品安全调查研究》（编号：201102）的阶段性成果。