湖北水生态保护与修复的实践与思考

熊春茂，陈 敏，朱白丹

（湖北省水利厅，430071，武汉）

一、湖北开展水生态保护与修复的必要性

湖北地处长江中游，境内江河纵横，湖泊众多，有“洪水走廊”“千湖之省”之称，是三峡工程所在地、南水北调中线工程核心水源区。区位、地貌与气侯的特殊性决定了湖北水生态问题突出，水生态环境在全国极具代表性，并占有非常重要的地位，不仅对自身经济社会发展有着极其重要的意义，而且关系全国水生态安全和长远发展。

1.特殊的省情水情决定湖北水生态保护与修复任务重

一是“水多”问题尚未能彻底解决。长江、汉江防洪保护圈没有完全形成，中小河流防洪标准低，湖泊堤防基础差，分蓄洪区建设和山洪灾害防治滞后，水库涵闸泵站病险多，加之三峡工程蓄水运用后，长江中下游河道的水沙条件、河势及江湖关系等发生了新的变化，给防洪保安提出了新的课题。二是 “水少”问题日渐显现。全省降水时空分布不均，各地年平均降水值800～1600mm，南北相差近3倍。全省“水多”“水少”现象并存，除少数地区存在资源性缺水外，主要是工程性、水质性缺水，2010—2011年发生了秋冬春夏四季连旱。三是“水脏”问题日益严峻。长江、汉江沿江城市近岸污染带越来越长，汉江干流及部分支流多次发生 “水华”现象；全省水质劣于Ⅲ类河长占总评价河长的22.8%；湖泊污染较严重，少数水库富营养化严重,部分饮用水水源水质达不到使用功能要求，全省水功能区现状达标率仅为52.4%。同时，河流断流、湖泊萎缩现象较为严重。四是水管理较为粗放。全省2009年万元工业增加值用水量为196 m3，是全国平均水平106 m3的近2倍；农业灌溉水利用系数现状为0.47,用水效率不高。

2.两大工程的投入运行给湖北省带来新的水生态问题

随着三峡水利枢纽与南水北调中线工程的建成和运行，将进一步加剧湖北省水生态的压力。随着全球气候变暖，汉江上游来水明显偏少，影响将更加严重，汉江水生态环境将更加严峻。

3.湖泊水生态问题较为严重

湖泊曾是湖北自然地理的一张靓丽名片，由于历史上治理开发理念的制约，经济社会发展扩张影响，以及体制不顺多头管理等原因，导致湖泊开发利用过度，管理保护滞后。一是数量减少。新中国成立初期，全省面积大于0.1 km2的湖泊有1106个，现有大于0.1km2的湖泊仅900多个。二是面积萎缩。新中国成立初期，全省0.1 km2以上湖泊总面积7141.9 km2，现总面积已锐减到2438.6 km2，只有原来的34.1%。三是水质恶化。湖泊水质普遍下降，不少水质恶化。洪湖、梁子湖、长湖为中状态，东湖为富营养。四是功能衰减。湖泊具有重要的调蓄、供水、湿地生态、维持生物多样性等多重功能。随着湖泊数量、面积的不断减少和水质的日益恶化，湖泊功能不断衰减，尤其是调蓄能力下降，加剧了洪涝旱灾的发生概率，带来了生物多样性减少等一系列生态环境问题。

二、湖北水生态保护与修复的思路和主要措施

1.科学编制规划，指导水生态保护与修复

湖北省明确要按照“控污优先，生态修复，水网连通，综合治理，协调发展”的原则，以构筑江湖相通、水质达标、水清岸绿、生物多样、人水和谐的河湖生态环境为目标，全力推进河湖水生态保护与修复。按照上述目标和原则，湖北启动了重点区域、重大项目水生态修复规划。《湖北重点河（湖）水生态保护与修复规划》正在编制；《湖北省水功能区划》《湖北省水资源保护规划》《武汉城市圈生态水系工程建设规划》《全省城市饮用水水源地安全保障规划》等编制完成；《武汉大东湖生态水网构建规划》《四湖流域综合整治规划》正在实施。

2.实施重点工程，推动水生态保护与修复

武汉市被水利部确定为国家首批水生态系统保护与修复试点后，做大做强水文章，在湖泊生态水系修复过程中坚持做到“一湖一策、一湖一景”。2011年国庆节前夕，大东湖生态水网构建工程中连接东湖、沙湖两大水系的楚河开通，加之与楚河配套的汉街正式营运，呈现了一幅现代“清明上河图”。对江汉平原核心腹地四湖流域实施综合治理，洪湖在截污治污、拆除围网的基础上，充分利用水利工程生态调水作用，引长江水置换水体6000万m3，目前水质由过去的Ⅳ类、局部劣Ⅴ类转变为Ⅲ类、局部Ⅱ类。目前，咸宁淦河、黄石磁湖、鄂州洋澜湖、黄冈长河、孝感澴东等一批重点项目正有序推进，生态成效已经显现。与此同时，全省各地还结合水利工程建设，积极开展水生态修复，平原地区结合新农村建设开展水生态修复，疏挖堰塘沟渠，采取林渠结合的方式建立水生态修复长效机制，打造“水清、岸绿、河畅、景美”的田园风光。山区结合水土保持开展生态小流域治理，控制面源污染，修复流域生态。通过重点工程典型引路，全省河湖水生态修复项目相继启动，形成气候。

3.加强水资源管理，促进水生态保护与修复

一是推进了水资源严格管理。为探索用水总量控制措施，开展了计划用水管理，通过对全省近9000个取水单位实行计划用水，有效对取用水总规模的80%以上实行了用水总量控制。为探索用水效率控制措施，开展“节水型企业”“节水型灌区”创建活动，拟对节水成绩突出的企业和灌区授予 “节水型企业”“节水型灌区”称号。为探索水功能区限制纳污控制措施，从2011年起，对全省各市州水功能区达标进行考核和评估，考核结果将作为全省各市州水利综合评先表彰的依据之一，促进水功能区达标。

二是开展了节水型社会建设。开展节约用水，可控制用水总量，有效减少污水排放。湖北省大力推进节水型社会建设，编制了《武汉城市圈节水型社会建设规划》《“十二五”节水型社会建设规划》，省政府成立了分管副省长任组长，省直有关部门为成员的 “节水型社会建设领导小组”。襄阳、荆门、武汉、宜昌、鄂州被确定为全国节水型社会建设试点；孝昌、随州、天门、十堰茅箭区确定为省级试点。

三是落实了水资源保护制度。开展了新、改、扩排污口的审批，一批建设项目排污口进行了排污口设置论证。完成了《全省重要饮用水水源地安全保障规划》，印发了全省重要饮用水水源地名录，正对列入国家级名录、省级名录的重要饮用水水源地开展安全保障达标建设，努力实现“水量保证、水质合格、监控完备、制度健全”的目标。

4.强化组织领导，保障水生态保护与修复

一是建立保障体制。全省有武汉、荆门等 32个市、县（市、区）成立了水务局，实行了供水、节水、排水、污水处理等涉水事务统一管理，建立了有利于开展城市水生态修复的水行政管理体制。在新一轮机构改革中，省政府明确在省水利厅加挂湖泊局的牌子，“千湖之省”有了湖泊管理主体。二是明确责任主体。很多城市明确了河湖管理行政责任人，对“湖长”“河长”进行立牌公示，接受群众监督，保证河湖不受侵害。三是创新投入机制。建立“政府引导、地方为主、社会参与”的多元化水生态修复投融资机制，加强投入市场化运作。武汉市成立了水资源发展投资有限责任公司，负责大东湖生态水网构建工程运营，在建立多元化水生态修复投融资机制方面进行有益探索。同时，通过小型水利设施使用权改革，建立农民用水者协会，湖北省初步建立起以政府为主导、农民为主体的农村水生态修复运行机制。四是出台相关法规。《湖北省湖泊保护条例》正在抓紧协调，《武汉市湖泊保护条例》《武汉市水资源保护条例》先后出台。

三、存在的主要问题

一是投入不足。“十二五”时期全省重点水生态修复项目规划投资224亿元。目前，国家尚未开辟水生态保护与修复项目专项资金渠道，水生态保护项目面临立项难、资金难的问题。二是体制不顺。水生态保护与修复需要统筹考虑取水、排水、治污等涉水事务，但湖北省水务管理体制改革尚不全面、不深入，难以从体制上保障水生态保护与修复。三是法规不完备。湖泊保护是水生态保护的重点，目前湖北省湖泊管理法规缺位，有关部门都强调各自的职权，回避责任，水利部门保护湖泊面临重重困难。四是统筹不够。湖北省有的水生态保护项目仅考虑城市河湖，有的只考虑农村局部河段，上下游、左右岸、农村和城市统筹不够，缺乏系统性。五是行业管理不强。由于水生态保护与修复工作较新，目前缺少相应的技术规范和技术标准作指导。

四、对策措施

1.把人水和谐作为水生态保护和修复的指导思想

一个地区、一个流域客观存在一定的水资源和水环境承载能力。合理开发水资源，将促进生态系统的良性循环，开发不当，就会造成生态系统恶化。为此，水生态保护与修复既要防止水对人的伤害，又要防止人对水的伤害。一方面，要认真修订全省水资源综合规划，编制全省中长期水供求规划、水资源保护规划、节水型社会建设规划，统筹生活、生产、生态用水需求，科学确定全省水资源和水环境承载能力；另一方面，要按“先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水”的原则，抓紧编制全省重点河（湖）水生态保护与修复专项规划，以科学规划指导水生态保护与修复的顺利推进。

2.把水生态保护与修复贯穿于水利建设的各个方面

水利是生态环境改善不可分割的保障系统。水生态保护与修复决不是仅指单一的具体工程，水利建设的各环节都应考虑水生态保护与修复。一是在水利规划上，要在保证除害兴利的同时，统筹考虑维护江河、湖泊水库及地下水的合理水位或水量，留足生态用水，提高水体自然净化能力。二是在水利工程规划上，要科学论证水利工程对生态环境的正面作用和负面影响，兴利避害。三是在水利工程设计上，不仅要考虑水利的兴利功能，而且要在工程布局上兼顾水生态功能。四是在水利工程调度上，要变洪水调度为洪水和资源结合调度，变汛期调度为全年调度，变水量调度为水量水质统一调度，充分发挥水利工程调度在水生态保护方面的作用，以动治静、以丰补枯、以清释污，加快河网水体循环，改善水体水质。五是在水利工程的建设上，要结合中小河流治理、水土保持、农村沟渠整治、城市防洪工程建设开展水生态保护与修复。

3.把水资源严格管理作为水生态保护与修复的重要手段

一是建立指标体系。开展全省河湖水量分配和“三条红线”指标体系研究，建立省、市、县三级行政区域用水总量、用水效率、水功能区纳污控制指标体系。二是建立监控评价体系。抓紧建设水资源实时监控与管理信息系统，对“三条红线”指标落实情况进行监测、评价，为实施责任考核提供依据。三是建立责任考核体系。将“三条红线”约束性指标纳入市州经济社会发展综合评价体系，会同有关部门加强考核，促进行政首长负责制的落实。四是建立服务体系。推进重要饮用水水源地安全保障达标建设，服务民生。开展河（湖）水生态保护与修复，服务生态文明。强化水资源应急管理建设，服务社会稳定。五是建立保障体系。积极探索水资源管理体制改革，建立水资源节约、管理、保护的投入机制，提高管理能力和服务水平。

4.把水资源统一管理作为水生态保护与修复的体制保障

生态系统中生物与生物、生物与环境资源间是一个相互依存、相互制约的有机整体，不能人为切割。水资源系统同样是一个整体，这就决定了水资源管理体制要考虑水生态环境系统内各种相互依存的关系。要进一步推进涉水事务统一管理，切实做好城市水务工作，巩固全省水务改革成果，为水生态保护与修复提供坚实的体制保障。

5.建立市场化取向的水生态保护与修复运作机制

水生态保护与修复标准高、功能多、投资大，不能完全由政府包办，必须根据社会主义市场经济的要求，创新湖北水利投融资体制。首先要根据水生态保护与修复项目的不同功能确定不同的投资渠道，对纯公益性的防洪、水环境保护工程，以政府出资为主；对经营性的水上娱乐、景观项目，要鼓励社会资本投资建设和管理，探索生态水利融资的新路子。其次要按水权水市场理论，着力推进水价改革，使水价真正成为水市场信号和水资源配置的重要手段。要认真落实《湖北省水利工程水价管理暂行办法》，确保水费计收到位。水价要包括资源水价和环境水价，不断提高完善湖北省水资源费征收标准，引导人们自觉调整用水，形成水资源保护与管理的良性运行机制。