宁夏引黄灌区农民用水户协会发展现状及问题对策

马晓阳，周 涛

（1.宁夏回族自治区灌溉管理局，750001，银川；2.宁夏回族自治区渠首管理处，751600，青铜峡）

一、基本情况

2004年以来，宁夏引黄灌区全面推行了以成立农民用水户协会管理支斗渠为主要内容的农村水费改革，主要经历了三个发展阶段：建立试点阶段（2004年）、全面推开阶段（2005年）、巩固规范阶段（2006—2011年）。截至2012年5月底，全自治区共成立农民用水户协会821个，按照灌区所在规模分类，大型灌区协会有671个，中型灌区协会有129个，小型灌区协会有21个，分别占协会总数的81.7%、15.7%和2.6%。目前，全自治区共有农民用水户协会管理人员4 804人。

二、主要做法与成效

1.主要做法

（1）广泛宣传，全面动员

2004年5月，自治区人民政府批转《宁夏引黄灌区农业供水管理体制及水价形成机制改革指导意见》，要求各地加强宣传，提高认识，全力抓好农民用水户协会建设。各市县和各级水利部门主动采取召开会议、举办培训班等多种形式，向乡村干部和农户宣传农民用水户协会建设的目的意义，各县（市、区）水务局和国有水管单位切实加强对干部职工的教育和管理，使之端正思想认识，能够满腔热情地为农户提供优质服务。

（2）调查摸底，制定方案

2005年以来，按照自治区人民政府的要求，各县（市、区）水务局在深入调查研究的基础上，结合实际，制定了切实可行的改革实施方案，分步实施，有序推进。自治区水利厅与财政厅、物价局等部门密切协作，共同抓好农民用水户协会指导工作。《宁夏引黄灌区农业供水管理体制及水价形成机制改革指导意见》等一系列政策性文件的出台，保证了农民用水户协会建设按既定目标有序推进。

（3）成立协会，完善体制

在农民用水户协会组建初期，宁夏引黄灌区8个水管单位发挥自身优势，首先在灌区内抓典型、树牌子。2004年春，首批成立10个选举规范、职责明确、具有广泛代表性的协会。之后，在各市县的行政推动和水管单位的全力配合下，大多数协会都按照程序依法组建。经不断探索创新，互相学习借鉴，逐步形成了以“乡级农民用水协会+村级农民用水者协会+一把锹淌水”模式为主的管理体制。乡级协会的主要职责是负责村级协会之间、协会与水管单位之间的工作协调，以及监管返还协会经费使用等。村级协会由村民选举产生，具体负责支斗渠的管理维护和水费收缴。“一把锹淌水”由村委会或村级协会组织农民按照一事一议程序实施。

（4）改革水价，规范行为

一是改革水价构成形式。根据《自治区水利厅、物价局关于宁夏引黄灌区农业供水管理体制及水价形成机制改革指导意见》精神，从2004年起，农业供水全面实行“一价制”水价。将原干渠水价、征工折款和支斗渠维护管理费“三费”合一，以干渠直开口或支渠直开口为计量点实行按方计量收费。二是改革水费计收方式。水费计收实行由水管单位直接开票到户、农民用水协会计收的管理办法。由支渠管理组织把干渠直开口计量水量按亩均摊到户，按照水价标准计算出每户水费并造册上报水管单位，由水管单位核实后直接开票到户，农户按票交费。三是改革水费使用方式。水费的管理使用实行统一收取，分级使用的管理办法。水费的使用按管理维护范围实行分级使用，即干渠直开口以上水费由水管单位管理使用，干渠直开口以下水费全额返还给农民用水者协会。干渠直开口以下水费中用于渠道维修费用的比例一般不低于30%。

（5）加快改造，创造条件

2007年以来，自治区和市县各级领导高度重视，加快基础设施改造，解决协会建设的困难和问题，为协会发展创造条件。一是加快防渗砌护。通过整合续建配套、水权转换、农业综合开发、土地整理等项目资金，积极争取国家投入，累计完成支斗渠砌护5 000 km，切实提高了渠系水利用效率。二是完善配套设施。为确保水费合理负担，累计完成新建配套建筑物及支斗渠量水设施3.5万座，切实保障了科学计量、合理收费和公平负担。三是改善办公条件。自治区财政筹资200万元，采购了20台套电脑和打印设备、166台流速仪及其他办公用品配发到各级协会，改善协会办公条件。自治区民政厅降低协会登记注册准入门槛，方便了协会登记注册。

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（6）延伸服务，加强指导

一是加强教育培训。自治区水利厅每年结合“百万农民培训工程”，举办全区性质的农民用水户协会知识培训班。各县（市、区）水务局和各渠道管理处也结合实际，举办多种形式的教育培训，提高协会管理人员素质，促进协会组织良性运行。二是强化业务指导。2010年以来，宁夏引黄灌区全面推行“协会之家”建设，水管单位不断加大延伸服务力度，通过选派工作能力强、业务素质精的人员参与协会管理，切实加强对支斗渠用水管理的指导和服务。截至2012年5月底，全灌区共成立“协会之家”178个，通过推行灌溉制度、宣传水利政策、了解用水需求，在解决矛盾问题等方面发挥了积极作用。

2.取得的成效

（1）规范了用水管理

协会成立以后，进一步健全和完善了支斗渠管理责任主体，涉水事务有人问、有人管、有人听、有人干。灌溉管理过程中，各农民用水户协会结合实际，科学编制调度预案，及时调整用水过程，统筹安排上下游用水，全面实行“一把锹”放水制度，用水管理公正民主，用水秩序规范有序，解决了以往矛盾纠纷突出、灌溉秩序混乱等问题，改善了干群关系，促进了社会和谐，提升了基层民主政治建设水平。

（2）促进了节约用水

2007年以来，宁夏引黄灌区采取“小步快跑、逐步到位”方式，连续2次调整农业供水价格，极大促进了水资源的可持续利用。超定额水价政策的实行，水价杠杆作用的发挥，使“水是商品”的理念深入人心。协会组织的建设，进一步提高了灌溉管理水平，支斗渠用水效率得到了大幅提升。2011年宁夏引黄灌区累计引水64.6亿m3，较2005年减少7.5亿m3，较实施统一调度的1999年减少23.2亿m3，在全国节水型社会建设中发挥了重要的引领、带动和示范作用。

（3）降低了水费负担

农业水价改革事关农民减负增收和水管单位生存，也直接影响农业生产和水利事业的发展。自治区水利厅、物价局从减轻农民水费不合理负担问题出发，坚持逐步调整水价和加强水价管理并重、集中整治乱收费和健全管理制度并举的原则，逐步完善水价管理办法，规范灌区价格行为，实行“一价制”水价和“一票到户”收费政策，刹住了农业供水中间环节乱收费、乱摊派之风，使农民不合理水费负担明显减轻，赢得了农民群众和水管单位的一致好评。

（4）落实了管理责任

农民用水协会的组建，既明确了末级渠系工程的管理责任主体，也有效保证了支斗渠维修资金的来源。《宁夏引黄灌区支斗渠水费管理办法(试行)》明确规定，引黄灌区支斗渠水费专项用于：管理人员工资、办公及业务费、支斗渠工程设施维修养护费等。协会每年利用30%的支斗渠水费，通过“一事一议”及时进行支斗渠维修、清淤，完全改变了以往末级渠系水利工程维修资金不落实、有人用、无人管的局面，真正实现了支斗渠维修管理的经常化、常态化和制度化，确保各类水利工程长期发挥效益。

三、存在的主要问题

宁夏引黄灌区农民用水户协会建设虽然取得了一定成效，但也存在一些困难和问题，主要表现在：一是协会运行还不规范，发展还不平衡，政府主管部门扶持力度不够，业务指导有待进一步加强；二是协会激励机制还不健全，缺乏常态化的检查、考核、评比、人员培训等体制、机制；三是水务公开力度仍需进一步加大，需要重点在公开范围、公开内容和公开时效性等方面下功夫；四是水利工作人员服务理念、服务意识不强，节水型社会建设任重道远。

四、下一步工作建议

一是加强协会运行管理。要切实增强观念，加强协会运行管理，促进灌区向一体化管理模式迈进。同时要积极争取资金，改善办公条件，确保协会有序运行。加强协会财务监管，不定期邀请监察、纪检、财务、民政等部门，对辖区协会工作进行检查，发现问题及时纠正。

二是建立考核奖励机制。要进一步健全考核奖励机制，在检查评比的基础上，每年对工作成绩突出、群众认可的协会进行表彰奖励；对工作不力、群众意见大的协会进行整顿、改选，确保农民用水户协会长期发挥效益。

三是加大水务公开力度。要继续加强政务公开、水务公开工作，杜绝搭车收费现象。水管单位以支渠为单位、协会以用水户为单位，按月或按灌水轮次将水量、水价、水费账予以公布，接受群众监督，保障群众的知情权和监督权。

四是转变管理服务方式。各级水利部门要在加强工程管理的同时，切实转变观念，把供水服务向支渠以下延伸。要抽调专业技术人员，参与协会运行管理，指导协会做好灌溉管理、水量分配和支斗渠维修改造工作，不断提升灌区管理水平，全力推进节水型社会建设。