转变水利“重建轻管”的思考

郭 强，李国正，陆 洋

（河北省水利厅，050011，石家庄）

一、“重建轻管”的含义

“重建轻管”是水利工作中长期存在的普遍性现象。一般来讲，“重建轻管”特指重视水利工程建设而轻视建后管护。“轻管”主要表现在：产权明晰、责任明确的工程管理体制尚未根本建立，专业化、社会化的多种工程管理模式还不成熟，制度健全、管护规范的工程运行机制仍不完善，稳定可靠、使用高效的工程管护经费保障机制没有形成。本文的“轻管”除了传统意义上的含义外，还指水行政主管部门缺乏依法对全社会的水事活动实施的组织管理及为此而进行的配合与支持活动，主要表现为“四多四少”：在对全社会水事活动的管理中行政手段使用多，法律手段运用少；项目审查多，执行监管少；具体问题处理多，宏观层面研究少；面上工作多，基础工作少。

二、形成“重建轻管”的主要原因

1.水行政主管部门未能充分履职

水行政主管部门是负责水行政管理和水行业管理的各级水行政机关的总称。长期以来，各级水行政主管部门十分重视水行业管理职能的发挥，有力地促进了水资源开发、利用、节约、保护和水害防治等各项具体工作的开展。但是，受传统的、计划体制下形成的治水思路影响，管理上仍然存在严重的 “越位”和“缺位”现象。同时，受从计划经济体制转向市场经济体制转型时期管理理念的影响，水行政主管部门对全社会水事活动实施管理和统筹协调的职能未能有效、充分地履行，影响了水行政机关在水利改革发展中的地位和作用。

2.水事活动管理难度大

水利工程建设可以说是“政绩工程”，属于硬性、阶段性的指标，只要列入规划且投资到位，按照有关的建设程序实施，大多数水利工程在较短时间内就能建成并发挥效益，具有立竿见影的效果。而水事活动的管理纵向涉及中央和地方的权益，横向涉及水利、农业、建设和环保等部门的权益，其间还交织着社会组织、农民等方面的切身利益，加之行政干预，既需要不断地探索创新协调相关部门、行业和社会组织的关系，又需要在较长时间内持之以恒地加以巩固，基础工作多，协调任务重，效果显现慢，还易出现失误，往往不能引起有关领导和部门的足够重视。

3.水行政执法能力薄弱

目前存在着水行政主管部门内部多头执法，执法人员素质不高、能力不足，执法经费缺乏保障等方面的问题，在很大程度上影响了水行政主管部门依法管理全社会水事活动的要求及能力。水行政机关工作人员依法行政意识有待加强，执法机构和执法队伍亟须完善。

4.水利基础性工作不完善

水法规体系、规划、行政审批、水行政管理基本区域的划定等是水行政主管部门开展管理工作的基础。但受客观条件限制，基础性工作的不完善影响了水行政管理工作的加强。比如：农村水利方面的立法空白导致农村水利建设中管理缺位、职能交叉、部门之间工作不协调等问题难以有效解决；区域综合规划的缺失会对水资源开发、利用、节约、保护和防治水害总体部署的实施产生不利影响；河道管理范围界线的难以划定对加强河道管理、保障堤防安全影响较大；水分生产率和灌溉水利用系数难以有效观测会影响对不同节水形式的效果评价。

三、“重建轻管”对水利改革发展的主要影响

1.不利于实现水利跨越式发展

全面加快水利基础设施建设、突出加强农田水利等薄弱环节建设是提高水利服务和保障社会能力的重要内容，但是如果在贯彻落实2011年中央1号文件时更多地关注水利基础设施建设而轻视对水利工程和涉水事务的有效管理，水资源优化配置的格局就难以真正形成，水生态环境改善就难以得到根本保证，水利保障经济安全、生态安全、国家安全的能力就难以加强，水利行业的社会地位就难以真正提高，水利跨越式发展目标就难以实现。

2.不利于人水和谐社会的形成

当前，水利改革发展既处于重要机遇期，又处于矛盾凸显期。有限的水资源与人类需求之间存在巨大缺口，导致水资源供需矛盾突出，非法取水、掠夺用水现象增多，水事纠纷易发多发，违法侵占河道和水域现象屡禁不止。因此，若不强化水行政主管部门的社会管理职能，规范的水事行为、良好的水事秩序就很难形成，人水和谐社会的建立就是一句空话。

3.不利于水利发展方式的转变

水行政主管部门必须适应水资源和经济社会发展形势的变化，加大水行政管理力度，努力实现从供水管理向需水管理的转变，从过度无序开发向合理有序开发的转变，从水资源开发利用优先向节约保护优先的转变，从事后治理向事前预防转变，从粗放利用向高效使用的转变。实现这些转变，如果不运用综合手段尤其是法治手段，水资源开发、利用、配置、节约和保护之间的关系就不能很好地统筹处理，水资源总量、利用效率和水生态环境状况等方面的约束性指标就不能很好地落实，水与经济社会协调发展的目标就难以实现。

4.不利于水利工程的正常运行

如果不加强水利管理工作，一方面，水利设施将会缺乏有效的管护，水利工程的正常运行可能受到影响，按照规划设计确定的功能和效益就难以正常发挥；另一方面，可能导致水利工程存在的隐患不能及时发现和处理，影响水利工程的使用寿命，给人民生命财产安全带来严重威胁。

四、加强水行政管理相关体制机制和制度建设

1.转变水利管理理念

提高水行政管理水平，必须转变管理理念，从计划经济体制下习惯于指令性管理的方式中解脱出来，向市场经济条件下以宏观调控、依法行政、社会监管、公共服务为主的方式转变，逐步实现由重视工程建设向建管并重、由主要对水利行业内部管理向全社会水事活动管理、由主要依靠行政手段进行管理向主要依靠法治管理、由着眼于律人向依法履行职责管理的转变，突出做好规划、协调和监督等相关工作，切实改变不适应全面履行行政管理工作要求的传统、习惯和做法，解决水行政管理工作中缺位、错位和越位问题。

2.完善水行政管理体制建设

一是深化涉水事务管理体制改革，积极推行城乡水务一体化管理，实现防洪、排涝、蓄水、供水、排水、节水、水资源的保护、污水处理及其回收利用等涉水事务的统一管理，保障水资源的可持续利用。二是健全涉水社会组织管理体制，制定扶持和引导水利社会组织的发展政策，完善政府投入和社会投入相结合的基层经费保障机制，发挥社会组织自我管理和参与社会管理的功能，夯实基层组织，壮大基层力量，整合基层资源，强化基础工作，增强基层社会管理组织的服务能力，从制度上更好地发挥社会组织在社会公共事务管理中的作用。三是加强社会组织监管体系建设，规范社会组织运行，提高社会组织承接水行政主管部门委托职能及购买服务的实施能力和开展业务的活动能力，充分发挥社会组织在水利改革发展和改善民生中的积极作用。

3.强化水行政管理机制建设

一是决策机制，加强水行政决策程序建设，健全重大行政决策规则，推进决策的科学化、民主化和法治化，完善公共决策社会公示制度，切实把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。二是审批机制，深化水利行政审批制度改革，重点推行网上电子审批、“一个窗口对外”和“一站式”服务，进一步规范流程，减少环节，改善服务，提高效率，推进政府职能转变和管理方式创新。三是协调机制，面对错综复杂的水事关系，应正确把握最广大人民群众根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，建立科学有效的利益协调机制，统筹协调好各方面的利益，形成科学有效的水事利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，实现水行政管理目标和整体效能的提高。

4.加强水行政管理制度建设

围绕完善涉水事务的社会管理和公共服务，加强与立法机关的沟通与协调，积极争取立法资源，加快完善防洪抗旱减灾、水资源合理配置和高效利用、水资源和水生态保护、水利科学发展等社会管理方面的法规规章，对社会高度关注、实践急需、条件相对成熟的立法项目要尽快出台，切实增强行政管理的法制保障。积极开展深化水务体制改革、小型水利工程建设和管理机制、农村饮水安全、河道湖泊管理、农业水价合理分担机制、供水价格体系等重大水利专题的研究，从政策制度层面及时提出有效的应对措施，为制定政策、完善法规、深化改革提供依据。进一步完善水利规划体系，注重规划的科学性、权威性和前瞻性，对事关水利改革发展全局的区域规划、防洪规划、水中长期供求规划，要用法律形式把它的效力固定下来，强化水利规划对涉水活动的管理和约束作用，确保规划不折不扣地执行。

五、转变水利“重建轻管”管理方式需做好的基础工作

1.健全水利法规体系

①防洪抗旱减灾方面，应加快制定和完善抗旱、洪水影响评价、蓄滞洪区管理等方面的法规规章；②水资源合理配置和高效利用方面，应重点就节约用水条例、水资源论证、农村饮用水管理、农村水利、取水权转让等方面开展立法工作；③水资源和水生态保护方面，应抓紧就贯彻落实水土保持法、地下水资源管理、水功能区管理及保护方面进行立法调研、修改和协调工作；④水利科学发展的现代管理方面，应做好最严格水资源管理、占用河道和水域补偿、水利工程管理、河湖岸线利用规划等方面的立法前期准备工作。

2.完善水利规划体系

按照“合理分类、明确关系、完善体系、提出任务、有序安排”的原则，进一步加强战略谋划，强化顶层设计，完善水利综合规划、专业规划、专项规划。当前，应重点抓好水法律法规明确须制订的区域综合规划和专业规划、水中长期供求规划、防洪规划、河口整治规划和水土保持规划的制订、修改和完善工作，同时要积极做好农村水利、水能资源开发利用、抗旱、水库移民、水利信息化建设等规划的编制工作。

3.落实水利“六类区域”基本制度

水土流失重点治理区、蓄滞洪区、河道管理范围、水利工程管理和保护范围、重要河道湖泊水功能区、地下水严重超采区等 “六类区域”是水法等法律法规明确的水行政管理的基本区域，应加快“六类区域”划定工作，进一步完善配套制度，为做好涉水事务管理、维护水利行业权益提供保障。比如，针对地下水严重超采区和应进一步调整、明确禁止开采区和限制开采区的具体范围，量化开采数额，细化管理措施，强化法律责任；又比如，加快水功能区划分，从严核定水域纳污能力，提出限制排污总量意见，为确立水功能区限制纳污红线提供重要支撑，调控开发强度，优化空间布局，引导经济布局与水资源和水环境承载能力相适应。

4.加大四项水行政事业性收费征收力度

水资源费、河道工程修建维护管理费、河道采砂管理费、水土保持设施补偿费等四项行政事业性收费项目的法律依据充分，征收的机关、权限、范围和标准比较明确。当前，要加大征收队伍的建设和培训力度，制订征收管理的具体办法，结合标准化管理体系建设，明确水行政主管机关内部具体的征收主体、职责、奖惩措施等。同时，要加强监督检查，规范执法收费人员的收费行为和行政事业性收费的管理使用，不断推进水行政事业性收费工作向纵深发展，为水利发展提供重要的资金支持。

5.加大水利执法力度

加大对重大水事违法案件查处力度，重点围绕涉河建设、河道采砂、水资源费征收、入河排污等，选择一批社会影响大、严重危害防洪安全或水利工程安全运行的水事违法行为进行挂牌督办、坚决查处，实现重点突破，以点带面。水行政主管机关的法制机构要担负起综合执法的领导责任，整合执法资源，逐步建立“一个窗口对外、一支队伍执法”的管理格局，切实解决多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题，提高执法能力和效率。加大水行政许可的管理力度，严格按照法定权限、依照法定程序对特定的水事活动进行行政许可，避免越权审批、违规审批；按照“谁许可、谁监管、谁执法”的原则，明确行政管理和行政执法责任，切实做好监管和执法工作，确保水行政许可事项的贯彻落实，不可“一批了之”。

6.开展小型水利工程管理体制改革

建立小型水利工程产权登记制度，通过发放小型水利工程产权证或使用证，明确所有权和使用权，增强管护主体责任心。探索社会化和专业化的多种小型水利工程管理模式，通过优先批复规模化种植户、农民用水合作组织、农民专业合作组织的公益性小型水利工程项目，优先提供公益性小型水利工程管护经费、基层水利服务组织的服务等手段，调动农业生产者自主建立农民用水合作组织的积极性，引导农民专业合作组织加强对小型水利工程的管理和服务。

7.建立水利全方位监测管理体系

加大水资源管理、防汛抗旱指挥、水土保持监测与管理、农村水利综合管理、水文监测和管理以及水利业务信息管理等六类监测体系的建设力度，完善各类监测体系。按照加强顶层设计、整合监测资源、实现信息共享的原则，加快建立基本数据采集、传输、存储、管理、交换、发布与应用服务等功能为一体的水利数据监测管理中心，实现水行政主管部门各类监测工作的统一管理。

[1]张硕辅.履行水行政管理职责 促进水利改革与发展[EB/OL].http://www.tahe.gov.cn/e/action/ShowInfo.php?classid=125&id=1789.

[2]中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定[J].中国水利，2011（4）.

[3]董国华.农业水利化“重建设轻管理”[EB/OL].http://www.rmlt.com.cn/qikan/2011-10-09/30960.html.

[4]郭树芳.黄河水资源行政管理存在问题与建议[EB/OL].http://www.china5e.com/show.php?contentid=57395.