《条例》实施以来对江苏长江采砂管理影响分析

徐殿洋，李广林

（江苏省水政监察总队，210029，南京）

2002年1月1日，国务院《长江河道采砂管理条例》（以下简称 《条例》）正式施行。这是国家第一次为一条河流的单一具体水事活动专门立法。《条例》施行具有重大的里程碑意义，标志着长江河道采砂管理进入有法可依、依法行政的新阶段。江苏地处长江下游，受采砂活动影响十分严重，是采砂管理的重点地区。《条例》施行后，江苏坚决贯彻落实《条例》各项规定和措施，结合本地实际情况，创造性地开展工作，具有较强的典型性和代表性。深入分析《条例》施行对江苏长江采砂管理的影响，有助于进一步明晰《条例》的重要作用，发现、研究和解决存在的问题和不足，推动长江采砂管理工作进一步开展，为重新启动全国河道采砂管理的立法工作提供实践参考。

一、江苏长江采砂活动基本情况

20世纪80年代初期，改革开放刚刚拉开帷幕，基础设施建设规模不断扩大，对砂石等原材料的需求日益旺盛。特别是江苏，地处长三角地区的重要位置，砂石需求量巨大。而江苏长江河道中，蕴藏着丰富的砂石资源。开采江砂，既方便快捷，又利润丰厚，很快成为热点行业。特殊的地理位置和经济社会发展情况，决定了江苏必然是长江采砂活动最活跃的地区。

到20世纪90年代中期，数以千计的采砂船蜂拥进入长江江苏水域。不法分子无视法律规定，狂挖滥采，昼夜不息。有人形容江面上“白天是百舸争流，晚上是灯火通明”，场面“蔚为壮观”。这其中，既有身价上千万的“吸砂王”，也有渔船改装的“马自达”；既有以家庭为单位的个体采砂户，也有地方政府组织的采砂公司，还有黑恶势力控制下的采砂团伙。鱼龙混杂，混乱不堪，非法采砂活动十分猖獗。

非法采砂危害严重，主要体现在以下几个方面。一是河势稳定遭到破坏。大型“吸砂王”日采能力超万吨，吸深可达水面以下40～50m，在江底河床上形成的锥形漏斗影响半径可达数百米。数量众多的采砂船在同一水域大肆开采江砂，导致部分河段河床结构和水流走势发生变化，造成岸线崩退，严重影响两岸生产力布局，引起重大社会事件和经济损失。二是防洪安全受到威胁。越是险工险段水域，江砂质量越是优良，容易发生大规模非法采砂。1996年1月6日，长江镇扬河段沙头河口下段人民滩，采砂导致江岸发生大规模窝崩，数小时内坍失 300 多亩（20 hm2）滩地，最大坍进350m，抛石护岸坍毁460m，引起强烈的社会反响。三是通航安全得不到保证。长江是重要的黄金通道，特别是江苏段，水运事业繁荣。采砂船随意停泊聚集，运砂船频繁穿越航道，严重扰乱正常通航秩序，引发海损事故不断。1991—1994年，长江镇江段发生与采砂有关的水上交通事故267件，船毁人亡，直接经济损失近4000万元。四是引发社会治安事件。非法采砂的暴利驱使黑恶势力介入其中，争地盘，抢砂源，寻衅滋事，打架斗殴，引发社会恐慌。90年代中后期，仅江苏宁镇扬水域，就有多个犯罪集团非法持有枪支，通过暴力威胁，控制非法采砂市场。其中姜德平案被称为“长江打黑第一案”，首犯姜德平于2003年被执行死刑。此外，非法采砂导致生态环境恶化，因影响渔业生产而导致的群体性上访事件也时有发生。非法采砂还严重损毁基础设施。1991年10月，连接扬州、镇江的过江通信电缆因非法采砂被损坏，致使大江南北通信中断4个多小时。

二、《条例》实施前江苏长江采砂管理情况

1.江苏境内江砂实施禁采

江苏省政府1996年和1998年两次发布通知，在长江流域率先实施江砂禁采。江苏段禁采后，其他江段非法采砂问题日益突出。这一情况既反映了江苏禁采的成效，也使得局部江段混乱的情况逐渐演变成长江中下游干流全线非法采砂严重的局面。采砂船上下流窜，非法采砂四处蔓延，仅仅依靠个别地方的区域行政措施，不可能从根本上解决问题，必须上下游联动。在江苏禁采的示范带动下，至2001年年初，长江中下游干流1800余km河段全线禁采江砂。

2.出台地方性法规

江砂禁采后，管理部门面临一个尴尬局面，就是相关法律法规对河道采砂的管理均为原则性规定，不具备可操作性，无法准确施行。因此，对采砂活动的管理面临 “无法可依”的状态。为解决这一问题，江苏省九届人大常委会四次会议于1998年8月28日通过 《关于在长江江苏水域严禁非法采砂的决定》（以下简称《决定》）。这是流域内第一个长江采砂管理的法律规范，《决定》的出台为打击非法采砂活动提供了有力的法制保障。

3.严厉打击非法采砂活动

江苏实施江砂禁采后，组织相关部门的执法力量，加大巡查力度，多次开展联合集中打击行动，依照相关法律法规要求，严肃处理非法采砂行为。据不完全统计，自1996年10月禁采开始至2001年年底，江苏共出动执法人员14万多人（次），出动执法船艇超过1万艘（次），查处打击非法采砂6000余起。

尽管江苏省采取了一系列措施，在短期内取得了一定成效，但是由于采砂管理涉及多方面的利益调整，各种问题暴露，矛盾凸显，困难重重。一是涉砂管理部门众多，政出多门，各行其是，使管理无所适从。二是一些部门遇到利益就上，碰到责任就推。以罚代管，纵容非法采砂，甚至为非法采砂提供保护等事件普遍存在。三是管理能力不足，人员、装备、经费得不到保障。因此，非法采砂在经过前期短暂的调整后，呈现出更加猛烈的反弹态势。

三、《条例》实施对江苏长江采砂管理的影响分析

江苏的探索引起广泛关注。《条例》立法调研组专门到江苏开展调研，并充分参考和吸收了江苏的一些制度措施。如江苏省政府1996年 《关于我省境内长江河道暂停采砂活动的通知》（苏政传发〔1996〕241 号）第一条“要建立暂停采砂的行政领导负责制，明确一名政府领导分管”的内容，被《条例》吸收并进一步完善，成为《条例》第三条第二款“长江采砂管理，实行地方人民政府行政首长负责制”。江苏省人大《决定》的一些内容，如对非法采砂的界定及处罚、对采砂船舶的指定停泊及违规处理等，也在《条例》中有所体现。

《条例》颁布施行后，江苏以此为契机，在前期工作的基础上，进一步更新理念，理顺体制，提升能力，强化措施，充分发挥《条例》的重要作用，走出了一条特色鲜明而又亮点纷呈的采砂管理新路子。

1.《条例》确定的立法目的，为江苏树立“以禁为主，严格管理”的管理理念指明了方向

《条例》是在长江非法采砂十分严重、对沿江经济社会发展和人民生命财产安全造成严重威胁的特殊背景下产生的。因此，《条例》开篇就明确其立法目的是“加强长江河道采砂管理，维护长江河势稳定，保障防洪和通航安全”。江苏长江河道内虽然蕴藏着丰富的砂石资源，但采砂管理的首要问题并不是资源利用问题，而是安全管理的问题。江苏是我国经济社会最发达的省份之一。长江江苏段在促进江苏乃至整个长三角地区经济社会发展中发挥着十分重要的作用。因此，长江的河势稳定、防洪安全、通航安全、生态环境等备受各级政府和社会各界的广泛关注。但是，江苏境内长江干流流路曲折，汊河发育，洲滩众多，河势不稳，冲淤变化较大。虽经多年整治，河势变化得到初步控制，防洪形势有所好转，但仍不容乐观。因此，江苏树立了“以禁为主，严格管理”的理念，以日常巡查为基本措施，以集中打击为主要手段，以舆论宣传为重要辅助，坚持对非法采砂活动的高压严打态势。同时，江苏采取“陆治水打”策略，将管理重点从“水上”向“岸上”延伸，通过实行关闭采砂企业、采砂户转产安置、砂场整治等一系列综合措施，减少采砂船只，有效削弱了非法采砂的基础。经过10年不懈努力，基本实现了对采砂活动的有效控制，初步达到了《条例》的立法目的。

2.《条例》明确的管理体制，为建立政府负责、水利主管、相关部门配合的管理责任体系奠定了基础

一是《条例》规定长江采砂管理实行地方人民政府行政首长负责制。虽然江苏在禁采通知中要求建立行政领导负责制，但《条例》从法律层面明晰地方政府加强长江采砂管理的义务和责任，其权威性更强。江苏沿江县级以上政府均明确长江河道采砂行政首长负责人，并在省内主流媒体上公告；将长江河道采砂管理责任纳入每年省政府与沿江各市政府签订的“防汛责任状”；组织协调开展打击非法采砂、砂场整治、推进采砂户转产等工作。实施政府行政首长负责制，强化了协调，为采砂管理工作提供了坚实的政治保证。二是《条例》规定水行政主管部门具体负责长江采砂的管理和监督检查工作，确立了水行政主管部门在长江采砂中的主管地位，使“多头管理，以利相争”转变为“一家牵头，多家配合，权责一致”。江苏率先启动长江采砂管理职能移交工作，并在全江各省首先实现沿江所有水行政主管部门对境内长江采砂的监督管理。各级水行政主管部门勇挑重担，励精图治，严格依法行政，切实加强管理，迅速扭转非法采砂严重的局面，数以千计的大型 “吸砂王”退出江苏水域；非法采砂处于总体可控状态；超过1.5亿m3的工程性采砂项目实现依法安全有序的管理目标；长江采砂管理的长效机制正在逐步形成。三是 《条例》规定了相关部门在涉砂管理方面的职责。长江河道采砂管理是一项综合性很强的社会工程，依靠某一个部门管理是困难的，必须加强相关部门在法律框架内的合作，形成管理合力，才能事半功倍。《条例》施行后，江苏积极开展相关工作，通过建立联合执法机制和联席会议制度等形式，加强水行政主管部门与相关部门的合作，并不断深化合作内涵，丰富合作内容。江苏水行政主管部门与长江海事机构在信息交流和巡查方面积极配合，取得良好成效。水利与公安机关的配合，保证了大案要案的查处，保障了水行政执法人员的人身安全，增强了执法的威慑力量，有效提高了执法效果。

3.《条例》规定的论证和许可制度，为工程性采砂管理提供了依据

江苏坚持社会效益优先原则，对长江中下游干流采砂规划中确定的5个经营性采砂区的开禁一直持谨慎态度。但对公益性质的吹填造地采砂则积极探索，大胆实践，初步形成了具有江苏特色的工程性采砂项目管理模式。一是科学规划。根据长江不同河段的防洪、河势治理、水资源等不同的规划治理要求，科学合理地制定并落实采砂规划。二是充分论证。科研技术单位在编制采砂可行性论证报告时，现场测量，合理分析，科学计算，在报告中真实反映采砂需求量、影响程度等主要指标。三是严肃审批。行政机关坚持行政审批的权威性，严格把关，现场察勘，严肃审批。对存在故意隐瞒事实、降低采砂需求量等问题的项目，坚决不予审批；对一些未经批准吹填采砂的违法工程项目，依法严厉打击，坚决取缔。四是严格监管。江苏省水利厅出台 《江苏省长江河道工程类采砂现场监管方案编制导则》，以现场监管方案的制订为抓手，成立组织，落实责任，落实措施，并将行政手段和技术手段有机结合起来，实施全程“旁站式”监管，特别加强对采区平面范围、采砂深度、采砂期限、采砂量、采砂船只、吹填区等六大关键要素的控制，从而达到“四防”（开采防超，运输防卖，现场防乱，人员防腐）要求，实现工程性采砂管理的稳定有序。五是专项验收。专项验收的主要目的是为了检查工程建管各方是否已经切实履行了各自职责，对采砂量进行最终认定，研究吹填采砂管理的后续工作。江苏规定，所有工程性采砂项目未经专项验收的，不得交付使用。县级行政区域内，前一个项目竣工后，没有进行专项验收的，原则上不再批准其他采砂项目。

4.《条例》确定的管理目标，对加强采砂管理能力建设提出了要求

要达到长江河道采砂依法、科学、有序管理的目标，切实履行国家法律法规所赋予的职责，完成日常监督管理工作，必须要具备基本适应管理需求的管理能力。《条例》实施后，江苏初步探索出的执法基地等多项管理能力建设措施发挥了积极作用，并得到了水利部的肯定和推广。一是明确职责，建立专管机构。专管机构是长江采砂管理能力建设的重中之重。《条例》施行后，从2005年3月成立省级管理机构以来，沿江有采砂管理任务的市县基本实现了管理机构的专门化。二是充实力量，加强专职队伍。按照行业内部综合执法的要求，江苏在原有的水行政执法队伍的基础上，充实人员，强化职能，采砂管理执法力量不断得到加强。目前，江苏沿江有9个水政监察支队、23个大队，共有200多名水行政执法人员从事长江采砂执法管理，长江采砂管理执法网络基本形成。三是加大投入，完善专门装备。执法装备是长江采砂管理必备的物质基础。《条例》施行后，江苏加大财政投入，拓展资金渠道，采砂管理硬件不断加强。到目前为止，江苏共有执法船艇36条、执法车28辆，还配备了一批调查取证及防护设备，执法能力明显提高。四是统一规划，建设执法基地。执法基地是长江采砂管理执法的重要依托。2002年江苏在苏皖边界铜井建设了全江第一个采砂管理执法基地，在很短时间内，省际边界及其周边水域一度严重的非法采砂形势很快得到有效控制。目前，江苏已建成基地6处，在建14处，筹建4处。基地全部建成运行后，可满足执法人员接举报后30分钟内到达现场的要求，做到靠前指挥，便于集结，快速反应，形成震慑，从而实现对境内长江水域非法采砂的全面控制。

四、对《条例》的几点想法

《条例》是在一种特殊历史背景下出台的，准备上的仓促也带来对一些问题的处理并不彻底。加上立法本身固有的滞后性，新问题不断出现，应当引起各方面关注。

（1）加强长江河道采砂管理地方政府行政首长责任制体系建设，保障地方政府行政首长负责制切实落到实处。政府负责是长江采砂管理体制中的关键环节，实践证明，各级地方政府在加强管理保障、部门组织协调等方面发挥了积极作用。但是，目前这项制度还不具备普遍约束力，执行这项制度的成效主要取决于行政首长的重视程度。我们认为，要完善和丰富责任制体系建设，通过将采砂管理工作纳入政府绩效考核，或出台权威性的责任追究办法，推动地方行政首长负责制真正落到实处，使这项制度发挥更大作用。

（2）进一步完善吹填造地等工程性采砂项目管理。《条例》出台时，吹填造地等工程性采砂活动初现端倪，因此，《条例》中工程性采砂管理的内容相当薄弱。尽管水利部在实施办法中作了一定的补充和完善，但仍不能满足要求。如在“采砂”概念的界定上，码头前沿、港口疏浚是否属于采砂活动，是否受《条例》及其实施办法的调整；又如对违法采砂吹填项目的处理在相关法律中没有明确规定。随着岸线资源的不断开发利用，工程性采砂必将成为采砂管理的重要内容，甚至是主要内容。因此，有必要对《条例》或《实施办法》作进一步完善，保障对工程性采砂依法科学管理。

（3）尽快出台全国河道采砂管理的专门法律。长江采砂管理工作不是孤立的，与其他河湖的采砂管理相互作用，相互影响。长江多年采砂已形成庞大的作业群体和大量过剩的采砂船只，随着砂石市场需求的持续旺盛和长江采砂管理力度的不断加大，大量采砂人员和船只转向其他河湖采砂，这些河湖正陷入《条例》出台前长江采砂管理遭遇的困境。建议参考《条例》，尽快出台全国河道采砂管理的专门法律，在全国范围内实现河道采砂的规范管理。

[1]吴志广.长江河道采砂管理实践与探索[M].武汉:长江出版社,2008.

[2]江苏省水利厅.《长江河道采砂管理条例》后评估报告[R].2008.