事业单位工伤赔偿的法律困境及其解决*

樊杏华

事业单位工伤赔偿的法律困境及其解决*

樊杏华

(太原科技大学法学院,山西太原030024)

通过对一起事业单位工伤赔偿案例的实证分析,重点研究了事业单位工伤赔偿中存在的理论与现实困境,即法律规则与法律理念冲突,精神损害赔偿请求权不明确;工伤赔偿请求权竞合时法律适用不明确;当事人依法解决争议的意识淡薄;工伤认定难,赔偿程序复杂。结合事业单位社会保险法律制度改革的前景,提出了统一工伤赔偿法律制度,明确受害人精神损害赔偿请求权,明确工伤赔偿请求权竞合的法律适用,提高当事人依法解决争议的意识,简化工伤申请认定条件和程序等五个方面的具体建议。

事业单位;社会保险;工伤赔偿;请求权

0 引 言

随着现代社会的快速发展,事业单位工作人员患职业病或发生工伤的情形在增加,由此引发的纠纷呈上升趋势。由于事业单位复杂的用工机制、工伤赔偿法律规定的不明确、相关法律规定之间存在冲突、当事人法律意识的淡薄,导致在工伤赔偿中出现法律漏洞与现实困境。本文通过对某学校实际发生的工伤案例的分析,希望为事业单位的工伤赔偿提供具体的法律和制度支撑,使工会在参与因工伤、职业病引发的纠纷解决中能做到依法维权、科学维权,实现既保护职工合法权益又维护学校稳定的“双赢”目标。

1 一起久拖未决的工伤赔偿案件

某甲,原系某大学职工,于1995年11月提出病退申请,并于1996年3月办理退休。2001年3月甲向某大学提出工伤赔偿申请,后又向某市某区法院提起诉讼,在法院审理过程中撤诉,并同意与某大学进行调解。2002年7月,某甲向某省职业病医院申请职业病诊断,该院于8月作出“职业病诊断证明书”,诊断结论为:职业性急性甲苯中毒(重度)。2003年3月,某省职业病医院对其劳动能力进行了等级鉴定,结论为六级伤残。2003年11月,依据某律师事务所出具的法律意见书,经过学校人事调解委员会的调解,双方达成了一次性解决方案,即由学校支付某甲包括各项赔偿费用、精神损失费、一次性综合补偿费等共计9万余元。2004年10月,某甲领取了赔偿款项。2005年1月,某甲又向某大学提出了“缺少的赔偿追补要求”,学校又委托某律师事务所对此案进行调解,提出法律意见书。后经学校人事调解委员会召集有关部门与某甲进行调解协商,于2008年7月达成协议,某学校同意支付某甲精神损失费等费用共计8万余元,某甲保证不再提出与此事有关的任何要求。2009年11月,某甲又向某大学人事调解委员会提出了赔偿“十项在职工资”损失的要求。直到现在,该案件经历过多次调解、诉讼,尚未最终解决。本案凸显了事业单位工伤赔偿所遭遇的法律与现实困境。

2 事业单位工伤赔偿的困境

2.1 法律规则与法律理念的冲突

工伤保险是从雇主责任保险的基础上发展起来的[1]。工伤保险制度是建立在无过错赔偿和责任分散的原理之上的。不管劳动者或者用人单位有无过错,只要发生了工伤事故,劳动者就有权请求获得工伤保险赔偿。但是,对于没有参加工伤保险的事业单位来说,如果劳动者发生了工伤事故,而且劳动者有重大过错,用人单位同样也要依据《工伤保险条例》(以下简称《条例》)的赔偿标准进行赔偿。也就是说,事业单位的劳动者发生工伤之后,是由事业单位自己负责,社保机构不承担任何责任。这一规定与工伤保险立法的责任分散的目标相脖,使劳动者和用人单位之间发生的关系实质上转化为基于劳动关系而引发的人身损害赔偿纠纷。人身损害赔偿属于侵权法的的范畴,其赔偿理论基础是过错理论,即如果用人单位有过错,劳动者就可以请求赔偿;如果用人单位没有过错,而劳动者有重大过失,则劳动者就无法获得赔偿。但是,如此一来,对受到工伤损害的劳动者而言就明显的不公平了。也正是基于对劳动者的倾斜保护,无论是《条例》还是《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》(以下简称《通知》)都明确规定了事业单位劳动者在发生工伤事故后应依照《条例》的标准来执行。但是,在《职业病防治法》和《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《司法解释》)中又明确规定了工伤职工在获得工伤赔偿之外,尚有获得赔偿的权利的,有权向用人单位提出赔偿要求。《条例》作为一部法律,既要做到概念、原则、规则等纵向体系的逻辑一致,也要保证法律条文横向之间的逻辑一致,而不仅仅是若干条文的简单组合[2]。而现行的工伤赔偿法律体系并没有明确受害者是基于侵权还是基于工伤而提出请求,赔偿责任的依据是侵权法还是工伤法律。由此,导致事业单位工伤赔偿中遭遇法律规则的冲突,而这些冲突背后的根源在于法律理念的不同。

2.2 精神损害赔偿请求权不明确

由于精神损害赔偿属于工伤保险赔偿没有覆盖的项目,受害人在获得工伤保险赔偿之后,如果存在精神损害,是否可以依据侵权法要求精神损害赔偿,是一个需要解决的问题[3]。按照《条例》的规定和企业工伤赔偿实践,社保机构赔偿项目不包括精神损害赔偿,当遭受工伤的劳动者提起精神损害赔偿时,法院会依据《司法解释》而予以拒绝。劳动者获得精神损害赔偿的唯一救命稻草似乎只剩下《职业病防治法》的第52条了,但是该条的内容又与《司法解释》第12条发生冲突①。从学理上看,如果用人单位有重大过错,造成了劳动者工伤且对身体健康带来严重损害的,用人单位应承担精神损害赔偿责任。但是,如果工伤事故的发生是由劳动者的重大过错引起的,用人单位承担精神损害赔偿就违背了民法的公平原则和过错归责原则。如果劳动者有重大过错还能获得精神损害赔偿,那么就会鼓励劳动者去犯错,或者至少对安全漠不关心;如果用人单位有重大过错,而劳动者不能获得精神损害赔偿,则对劳动者是最大的不公,也会鼓励用人单位放松对工伤事故和职业病的预防。

2.3 请求权竞合时法律适用不明确

对于工伤赔偿请求权与人身损害赔偿请求权的竞合,学界提出了四种解决模式:选择模式,即面对竞合,允许劳动者自由选择基于工伤赔偿请求权或者人身损害赔偿请求权提起诉讼,请求赔偿;取代模式,即法律明确规定劳动者只能提出工伤赔偿请求,而不能提起人身损害赔偿请求;兼得模式,即允许劳动者同时提出工伤赔偿请求和人身损害赔偿请求;补充模式,即允许劳动者同时提出工伤赔偿请求和人身损害赔偿请求,但其最终获得的赔偿数额,不能超过其遭受的实际损失[4]。从我国目前的相关法律规定看,既有取代模式,又有兼得模式,还有补充模式,这既源于相关法律规则的冲突和矛盾,也是在司法实践中当事人遭遇的最大困境。实践中最典型的是因交通事故而引发的工伤赔偿,对此有的法院判决受害人既能获得工伤赔偿,又能获得交通事故保险赔偿(或者由肇事司机赔偿),而有的法院则判决当事人不能获得双赔偿。此外,有些地方性法规明确规定了应适用先民后工,即先通过民事赔偿,不足部分由工伤保险赔偿。例如2004年《山西省实施〈工伤保险条例〉试行办法》第23条规定:由于交通事故等民事伤害造成的工伤,除伤残津贴、供养亲属抚恤金外,其他相关赔偿额低于工伤保险待遇标准的,按照“分项对应、累计相加、总额对比”的计算方法,由经办机构或者用人单位按规定补足差额。经办机构或者用人单位先期垫付的费用,工伤职工或者其亲属获得民事伤害赔偿后应当予以偿还。

2.4 当事人依法解决争议的意识淡薄

事业单位劳动人事争议解决中最现实的困境是当事人双方的法律意识淡薄[5]。由于在事业单位管理中“人治”思维惯性的存在,导致事业单位对相关的工伤法律不了解;由于受伤害职工缺乏足够的法律知识,在工伤事故发生后,还不知道自己可以请求工伤赔偿;由于用人单位或者劳动者的原因,在工伤事故发生后,不能及时进行工伤认定,直到过了很多年后才提起工伤赔偿请求,而这时通过正常的工伤赔偿程序已经无法解决,只能由当事人双方进行协商解决。而在协商过程中,当事人双方往往只寻求对自己有利的规则,一方的赔偿请求和另一方的赔偿意愿之间差距巨大。对双方当事人来说,都觉得对自己不公平。笔者所在的学校劳动人事争议调解委员会参与的两例工伤调解,都是发生在10年以前,都历经无数次的调解、上校长办公会、当事人找工会,当事人提出了数额高达10万元的赔偿请求。而在此期间,学校的法定代表人已经换了数位,谁愿意为过去领导的错误买单呢?这也是笔者在参与工伤理赔中遭遇最大的困境。

2.5 工伤认定及赔偿程序复杂

工伤认定是工伤赔偿的关键,也是职工享受保险待遇的前提。当职工个人申请工伤认定时,需要用人单位的签字盖章,实践中职工常遭遇用人单位的拒绝。《条例》规定:申请工伤认定的期限,用人单位是30日,劳动者是1年。如果用人单位和劳动者都没有在规定的期限内申请工伤认定,那么劳动保障行政部门就会以超过受理时效为由裁定不予受理。如果没有工伤认定决定,就无法进行劳动能力鉴定。即使申请劳动争议仲裁,也会因证据不足而无法得到保障。在实践中,对于没有取得工伤认定的,法院也会拒绝工伤职工的诉讼请求。因此,工伤职工更愿意采取“私力救济”手段与用人单位博弈。而在博弈中,用人单位常采用息事宁人的姿态来解决个案,使个案的解决处于脱法的境地。而诸如此类的个案在用人单位具有示范效应,导致以后工伤事故发生后,劳动者更愿意采取私力救济而非公力救济的手段。

另外,未参加保险的用人单位职工一旦发生工伤,无论是在救济程序还是在待遇兑现上都会遇到许多麻烦:一是繁杂的救济程序增加了职工的诉累,二是在待遇落实上需要一个漫长的过程。职工享受工伤保险待遇往往要经过工伤认定、伤残等级鉴定、劳动争议仲裁、法院一二审诉讼等程序。对工伤认定不服,劳动者又可以申请复议,提起一二审行政诉讼等。对伤残等级有异议,对方当事人也可以申请复查鉴定。若这些程序走完后,还存在申请法院强制执行的问题。因此,有些伤残职工要想落实自己的待遇,需要两三年,甚至更长的时间,这给职工及其家庭带来了精神和经济方面的双重压力[6]。

3 事业单位工伤赔偿制度的完善

3.1 统一工伤赔偿法律制度

根据《条例》及其他有关规定,公务员和事业单位工作人员因工作导致伤害的,目前有3种不同的处理方式:①公务员和参照公务员制度管理的事业单位、社会团体的工作人员,执行国家机关工作人员的工伤政策。②对于不属于财政拨款支持或没有经常性财政拨款的事业单位,参加统筹地区的工伤保险。③对于部分财政拨款的事业单位,既可以按照机关工作人员的工伤政策执行,也可以参加工伤保险[7]。目前,关于事业单位赔偿的法律体系存在诸多冲突、矛盾和漏洞,而要给事业单位的工伤赔偿提供明确、具体的法律和制度支撑,势必要统一工伤保险的相关法律规则。以事业单位社会保险制度改革为契机,笔者认为,新的工伤保险法律应将公务员、事业单位、社会团体、企业全部涵盖进来,改变过去因工伤受害者的“身份”不同而获取的赔偿数额有巨大差额的制度不公平的现状。以参加了工伤保险的企业职工和未参加工伤保险的事业单位的职工工伤赔偿为例,企业工伤职工依据其工伤统筹基金基数来计算赔偿数额,比较明确和具体;而事业单位的工资标准并不统一、规范,当事业单位工伤发生后职工计算赔偿标准时,参照各地区的工伤保险统筹基数与依据职工的工资计算相比,差额在1倍以上。通过事业单位的工资改革和工伤保险的统一立法,有利于解决这些实际的问题。

3.2 明确受害人的精神损害赔偿请求权

《条例》没有规定用人单位承担精神损害赔偿责任,而雇主人身损害赔偿责任中却包含了精神损害赔偿的内容,这是导致两者赔偿数额差距巨大的一个重要原因,也是学者诟病最多的地方,不能不说是《条例》的一个重大不足[8]。笔者认为,在《条例》中应明确规定精神损害赔偿及其过错归责原则,即如果用人单位一方有过错,给劳动者造成了损害,劳动者就可以请求精神损害赔偿;如果劳动者对损害的发生有重大过错,应依据其过错减轻用人单位的赔偿责任。由此,方能通过规则引导当事人双方重视安全生产,预防工伤事故和职业病的发生。

3.3 明确工伤赔偿请求权竞合的法律适用

在工伤保险法律中应明确工伤赔偿请求权与人身损害赔偿请求权竞合的解决模式。工伤保险制度在某种意义上是为了减轻雇主的责任,并使其责任社会化,减轻的方式有部分替代和全部替代两种,在制度设计上表现为补充和取代两种模式。如果允许工伤雇员于工伤保险给付之外,可选择或可同时向雇主请求全部侵权损害赔偿,虽然对工伤雇员甚为有利,但已违背工伤保险制度创设的初衷。若采用补充模式,则以工伤保险为主要赔偿机制,以民事赔偿为补充,体现了部分替代的思想,与工伤保险制度创设的目的相符合,且最大限度地保障了工伤雇员的利益[9]。

笔者认为,如果发生了竞合,应规定劳动者先通过行使工伤赔偿请求权获得赔偿。如果工伤赔偿不能弥补劳动者所遭受的损失,而同时又有第三人或是用人单位对此有过错的,应由第三人或用人单位承担补充的民事侵权责任,由此对遭受工伤损害的职工方是公正的。但在民事责任的赔偿中应遵循侵权法的过错归责原则,不同于工伤赔偿中的无过错归责原则。这样既能体现劳动法的倾斜保护政策,又与法律的公平正义、每个人都应对自己的过错负责的原则相一致。

3.4 提高当事人依法解决争议的意识

结合笔者所在单位劳动人事争议调解的实务经验,笔者认为,在工伤事故或者职业病发生之后,工会应督促当事人积极申请工伤认定和劳动能力鉴定,积极参与调解协商过程,及时向用人单位和劳动者提供相关的法律服务,避免由于当事人双方法律意识的淡薄而导致的在调解协商中的脱法之境的出现。另一方面,工会应加强相关工伤法律的宣传教育,督促用人单位和劳动者重视相关的安全教育,以预防工伤事故和职业病的发生。

3.5 简化工伤申请认定的条件和程序

获得及时的医疗保障和赔偿是工伤职工最迫切需要获得的救济。与传统的民事权利救济相比,工伤赔偿不仅应强调公开、公平、公正,更应强调赔偿的及时性和高效率。因此,工伤赔偿程序设计在保障工伤认定公正的前提下,应尽量简化当事人的申请认定程序。首先,在工伤认定申请中不应要求工伤职工必须得到所在单位的同意,只要职工能提供与所在单位存在劳动关系的证明材料,劳动保障行政部门就应受理职工的申请;其次,在工伤认定程序中取消复议前置程序,赋予用人单位和工伤职工对工伤认定异议可以直接向人民法院提起诉讼的权利;最后,为使工伤职工得到及时的医疗救助,借鉴《民事诉讼法》第97条的规定实行先行给付,即当作出工伤认定决定后,用人单位有异议的,在提起行政复议或行政诉讼之前,应当先给予工伤职工以工伤待遇,以满足工伤职工的医疗和生活需要[10]。

4 结 语

新《工伤保险条例》和《社会保险法》已经通过,并明确要求事业单位必须参加工伤保险。但是新的法律对工伤保险赔偿中存在的诸多不足仍然未作明确的规定,有待通过司法解释或实施意见作出明确的规定。惟有如此,方能为事业单位的工伤赔偿提供具体的法律指引,才能推动事业单位社会保险改革的顺利进行,减少由此引发的劳动人事纠纷,保障事业单位职工的合法权益,构建事业单位和谐稳定的劳动人事关系。

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Dilemma and Resolution of Labor Injury Compensation at Public Institutions

FAN Xinghua
（School of Law，Taiyuan University of Science and Technology，Taiyuan 030024，China）

This paper studies the labor injury compensation law at public institutions. Through analyzing a labor injury compensation case， it focuses on the predicament between theory and practice，namely， the conflict of rules and legal ideas， the unclarity of mental damage compensation claim， the unclarity of law applied to the concurrence of right to petition，weak legal consciousness of both parties，and the complexity of the labor compensation procedure.Finally，with the social insurance system reform at public institutions，it puts forward five specific recommendations to the labor injury insurance legal system.

public institution；social insurance；labor injury compensation；right of claim

DF47

A

10.3969/j.issn.1673-1646.2012.04.004

1673-1646(2012)04-0016-05

2012-05-04

樊杏华(1978-),男,讲师,从事专业:环境法学、劳动与社会保障法学。

① 《职业病防治法》第52条规定:职业病病人除依法享有工伤社会保险外,依照有关民事法律,尚有获得赔偿的权利的,有权向用人单位提出赔偿要求。